日本與中國臺灣公共養老制度的比較研究

黃冠

摘要：日本與中國臺灣在二戰之后有著相近的政治發展歷程。如今，二者的經濟發展水平相近，政治體制類似，但是在公共養老制度的設計和運轉方面卻存在巨大差異。政治制度主義和跨階層聯盟理論分析表明，社會結構和政治制度在公共養老建設中發揮著決定性作用。

關鍵詞：公共養老制度；政治制度主義；跨階層聯盟；國民年金；機構式養老服務；社會保險；社會福利；公共養老機制

中圖分類號：F842 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）05-0078-04

依據經濟合作與發展組織（OECD）的定義，公共養老制度可簡單劃分為兩大部分：養老金和老年人服務（Willem and Maxime，2009）。其中，養老金是指從一定年齡開始，老年人定期領取的，以保障和維持生活需要為目的的貨幣收入。老年人服務則包括：醫療保健、生活支援和特殊津貼等內容。目前，現代國家基本建立了以這兩個項目為主體的養老制度，但是在具體的執行和實施上有很大差異。比如養老保險的繳納方式，在新西蘭就是以稅收的方式實施（王勝今、沈師杰，2011）。雖然在理論層面可以簡單地以是否具有“再分配”功能來定性的區分福利項目和社保項目，但由上面OECD的定義可以看出，在實際執行中，福利項目和社保項目是被合并統計的。所以在本文中將日本和中國臺灣對于老年社保和福利項目進行了合并考察。

一、日本與中國臺灣公共養老制度簡介

（一）養老金

1. 日本養老金制度。日本的養老金被稱為“年金”，主要有兩種：一是“國民年金”；二是“養老年金”。其中，養老年金是由國庫資助的，針對達到一定年齡（通常65歲），且個人所得低于一定額度（50萬日元）的老年人發放的。①而國民年金的發放及金額則與保險金的繳納時間和數額直接掛鉤，同時其資金來源也主要是養老保險的基金。

1959年11月1日，日本的《國民年金法》頒布實施，首先得到推行的是養老年金，之后從1961年4月起，國民年金開始征收保險金。1984年，為了糾正實施中出現的不平衡，基礎年金制度被引入，1997年舊的三公社（JR，NTT，JT）②的共濟年金體系也并入到國民年金之中，2002年農林共濟福利年金體系也被并入國民年金體系，國民年金一體化實現（會計檢察院，2004）。

國民年金的發放被分為三個部分，第一部分是基礎的，保障最低生活水平的基礎年金，這一部分需要繳納的保險金是固定的；第二部分是和退休前收入掛鉤的，按比例發放的年金，這一部分需要交納的保險金是隨著收入水平變動的；第三部分是個人年金，包括不同企業繳納的不同水平的福利保險金、個人參加的從薪水中指定支出的保險金和由國家向特殊群體支援的保險金。國民年金保險的覆蓋范圍為20-60歲在日本居住的全體居民，所有勞動者被要求強制加入，并需要交納年金保險達到25年以上，才可以從65歲開始領取養老金。

2. 中國臺灣的養老金制度。在中國臺灣養老金同樣被稱為“年金”，但其覆蓋范圍僅是未參加軍保、公教保、勞保和農保的65歲以上的中國臺灣公民。目前由內政部委托勞委會勞工保險局辦理相關事務。其法律依據是2007年通過的“國民年金法”，采取柔性強制繳納的方式執行，對于符合納保對象者會自動納入，對于不繳納的人并無特別設立的懲罰。國民年金提供四大門類（老年、身心障礙、遺屬、喪葬），八個項目的保障（老年、老年基本保障、原住民、身心障礙、身心障礙基本、遺屬、喪葬、生育）。其中年資的計算方式在2011年以前是按月計算，現在是按天計算，最高的年資為40年（25-65歲）。保險費不與實際收入掛鉤，采取逐年遞增的模式，但是在累計的保險費可以滿足此后20年的保險支出后，保險費的繳納金額就不再變動。中國臺灣在養老金的發放上有明確的排富傾向。③同時對原住民可優待至55歲。中國臺灣養老金制度在具體執行中存在大量問題，如其勞工保險條例第63條規定“單身若無子女和父母，由兄弟姐妹彼此互相照顧，如果在退休前因故死亡，兄弟姊妹卻無法領取遺屬年金或津貼”被視為對單身人士的歧視。且中國臺灣并未建立統一的國民年金制度。

（二）老年人服務

1. 日本老年人服務制度。日本人通常在60歲退休，但是在65歲才開始領取退休金，這期間的5年除了依靠個人積蓄和最低生活保障，就只能選擇打工。對于65歲以上的老人，1982年日本政府頒布了“老人保健法”，開始全面推廣老人保健設施。該法案規定醫療保險的各個有關方有義務共同負擔70歲以上老人的醫療費用，并且倡導家庭式養老和家庭式護理。為了推廣家庭式老年輔助，日本政府出資培訓負責看護生活不便老人的家庭護理員約10萬名。面向有需要的老人提供短期入住、護理和治療服務的托老所由政府負責出資建立并推廣普及。同時，一批低價位的“三代”式住宅被開發和出售給目標群體。

1989年，依據“高齡者保健福利推進十年戰略”，日本政府開啟了著名的“黃金計劃”。依據該計劃的要求，與老人相關的各種設施在各地方政府的積極建設下得到完善。在這種情況下，種類繁多的老年公寓、老人活動室、老人醫院開始大量出現。

1994年“黃金計劃”被修訂為“新黃金計劃”，為老年人提供休息及特別看護和各種日間服務（包括飲食和體育鍛煉）的短時服務設施、日間服務中心等被創設出來，家庭服務員隊伍被顯著擴大，以家庭養老為中心的社區老年服務體系得到完善。

日本各級政府、政府資助下的民間組織、民間企業、財團法人或個人（保健護士等）都可以開設為社區老人提供無償或按國家標準收費服務的養老機構。目前，日本為老人提供服務的機構大體分為兩種：（1）老人福利設施。主要由政府牽頭，根據滿足老人需求的差異和具體情況，可以細分為面向老人的日服務中心、短期入院機構、養護之家、特別養護之家、輕費養護之家、福利中心、看護支援中心等；（2）付費的老人之家。通過引入社會資金和力量，在一級地方政府批準后由民間企業經營。依據其功能和運作形式分看護型、住宅型和健康型三個種類。endprint

為了避免虐待老人現象的出現，同時，保證老人養護院運轉的社會效益，日本政府引入了獨立的第三方評價體系（包括硬件：建筑、設備、人員配置；軟件：服務質量、老人評價等）作為對老人服務機構自檢的補充和強化。這些評價在通過檢查、評分來達到警示督促作用的同時，基于對養老院現狀的分析，由專業機構提出改善建議。目前，伴隨著這種評價制度在日本全國范圍內的實施和東京都“三年一審”的提出，日本的養老制度不斷走向完善。

2. 中國臺灣老年人服務制度。對65歲以上老人提供公費收容安置，對于拒絕者提供“中低收入老人生活津貼”。同時，對于未接受政府提供的老人援助服務，由家人照顧的、65歲以上并領取“中低收入老人生活津貼”的老人，對其家庭提供“中低收入老人特別津貼”。在健康維護方面，為老人提供追蹤式的預防保健服務，為中低收入老人提供裝置假牙輔助，重病住院看護輔助。自1996年起為65歲以上老人、55歲以上山區原住民、50歲以上身心障礙者和失能獨居的老人提供全套的生活輔助，對于為此支出的費用采取低收入者全額輔助、中低收入者90%和一般人群70%的原則。除以上外，對老人提供由公共財政支持的機構式養老服務。由財政撥款和私人機構運營兩部分組成。此外，對于沒有繼承人的老人，推出了“不動產逆向抵押養老制度”。

二、日本與中國臺灣公共養老制度的比較和評估

（一）制度的完善程度

在養老金的制度建設方面，與中國臺灣相較，日本的養老金制度已經發展到了一個相對穩定和完善的階段。而中國臺灣在養老金的制度建設方面還沒有實現統一化，不同的社會人群的養老金待遇差異很大。在具體操作中，日本的養老保險費用繳納具有強制性，而中國臺灣在這方面則采取了柔性化管理。雖然日本和中國臺灣在養老金發放方面都采取了社會保險而不是社會福利的操作模式，但是日本對于低收入人群的保障則規定得更為具體，與此相較，中國臺灣雖然在養老金的發放過程中有排富傾向，但規定相對模糊。

在為老年人服務方面，日本的老年人服務在世界范圍內都有較高的評價（Yoshida H. 1970），而中國臺灣則相對起步較晚，且與日本的居家養老導向完全相反。通過上述的體制介紹，中國臺灣對于日本養老體系的模仿是非常明顯的，但是也很容易發現中國臺灣的老年人服務體系全面落后于日本的發展水平，并且在養老體系建設的導向性方面也有根本性的差異。

（二）覆蓋率和收益水平

在覆蓋率方面，日本的養老制度已經實現了全國民覆蓋，而中國臺灣由于制度的非統一性，其養老保險和老年服務都沒有實現對全民的覆蓋。在具體操作中，日本已經確立了不是基于勞動身份，而是基于國民身份的養老制度④。與此相較，中國臺灣的養老體制仍然以勞動身份為基本參照，主要面向退職者，而不是全體有養老需求的老年人。

在收益水平方面，日本的養老金已經成為65歲以上老人最主要的收入來源，同時年齡70以上的老人則享受完全免費的醫療服務和入戶式老年輔助。與之相反，中國臺灣由于采取自愿加入式的公共養老體制，同時各個行業養老體系間沒有實現一體化，所以在養老金的分配上差異很大。在“以房養老”的逆向抵押機制推出后，民眾事實上在整個養老體制中承擔了更多的責任。同時，由于中國臺灣地區推行機構式老年服務，對于未入住養老機構的居家老年人的輔助支援發展相對滯后。

（三）制度的靈活性

日本的養老體制由于已經實現了一體化，且從1973年至今已經有了數十年的經驗積累（柴田嘉彥，1998），在其體制運行的過程中，穩定性遠高于靈活性。一方面，是由于其養老體制已十分完備，對于絕大多數的養老需求都有相應的備案；另一方面，對于新出現的養老需求其反應相對遲緩。此外，由于在養老金管理上已經實現了統一，所以當養老基金的管理出現問題時（如2011年養老基金投資失敗造成巨額損失和資金缺口），其對全社會的影響也極為劇烈。與之相較，中國臺灣的養老機制由于沒有實現全社會的一體化，反而使得民眾可以根據自己的實際需要和負擔能力來選擇適合自己的養老項目，但也因此使得提高全社會養老服務的整體水平變得十分困難。同時，由于養老基金管理體制上的分裂性，一方面降低了養老體制在社會再分配方面的機能，另一方面也降低了養老基金管理中的風險，有效地避免了由于養老基金投資失敗所引起的社會動蕩。

（四）養老體系完善程度與經濟發展水平

據相關研究，一個國家的福利發展水平同其人均GDP和老年人口數量正相關（Kasza，2006）。以此研究成果為標準，我們可以從數理上來比較和評估日本和中國臺灣的養老制度發展水平。從表1可以看出，2011年中國臺灣的人均GDP已經超過日本，而同時期，中國臺灣社會的老齡人口比重遠低于日本，這就意味著中國臺灣在構建和推行其養老體制方面有更大的發展空間。但是在實際操作中，我們通過對比圖1和圖2可以看出中國臺灣養老體制的一體化和統一管理程度遠低于日本，這就不可避免地造成在養老收益的分配上出現社會差異，進而造成一定程度的貧富分化。中國臺灣的公共養老體制創建的時間遠落后于日本和其他發達國家，但其并沒有很好地利用這種“后發優勢”，在創立之初就表現出了極大的非統一性和地區及行業差異性，進而造成在管理中出現多頭管理的現象，極大地降低了中國臺灣公共養老體制的運作效率。同時，從圖1和圖2的比較中，我們不難發現，日本的養老基金有相對穩定的投資增值渠道，中國臺灣的體系在這方面則存在缺失。

三、日本和中國臺灣養老制度差異的原因分析

本文的研究方法和領域歸屬為政治學，所以在接下來的論述中，也將立足于政治學的研究范疇。日本和中國臺灣，兩個同為外向型經濟的發達經濟體，在其養老體系的構建和運作過程中存在巨大差異，這必然需要從構建和運作它們的社會政治體制中尋找原因。針對社會福利和保障體制的變化的研究，在國際學界存在三種解釋，即將某一地區或國家的福利和保障項目歸類到某一特定種類（如自由主義、保守主義或民主社會主義）（Esping-Anderson，1990）；基于政治制度主義，即政治體制中“投反對票者”數量的多少而給出的解釋（Lijphart，2008）；基于跨階層聯盟理論給出的解釋。在一般情況下，日本和中國臺灣的養老體制通常被第一類解釋方法歸類于“亞太體制”（Ito and Joseph，2010），在此沒有必要對此進行過多贅述。endprint

1. 基于政治制度主義的解釋。目前，日本和中國臺灣兩者的政治體制發展中有很多相似之處。日本在美軍占領統治結束后，經歷了自民黨一黨長期執政的發展階段。與此相似，中國臺灣同樣經歷了國民黨長期獨裁統治的發展階段。但兩者在這個“一黨”長期執政的時期，在實際的政治運作上存在根本性差異。日本雖然自民黨長期執政，但其政治權利的分配制度在根本上是一個競爭性的選舉制度，雖然反對黨沒有動搖到自民黨的執政地位，但其在議會和選舉中的斗爭，迫使自民黨不得不采取全國性的養老政策（如1973年的“福利元年”宣言），以換取老年民眾的支持，進而鞏固其執政地位。與此相反，中國臺灣在國民黨獨裁時期實行政治高壓政策，政治體制中不存在有力的“投反對票者”，這直接造成國民黨政府對推行增加政府支出的公共養老項目動力不足。在日本和中國臺灣的“一黨”長期執政狀態結束后，日本已經形成了相對完善的公共養老制度，變革的空間已經非常有限。而在中國臺灣，公共養老制度則成為了政黨競爭的有力武器（如“老年年金”的推出），這就進一步加劇了公共養老制度的行業和地域分化。

2. 基于跨階層聯盟理論的解釋。在上述解釋之外，如果依據跨階層聯盟理論，則可以把日本和中國臺灣的這種制度差異解釋為；在日本，各行業勞動者之間首先形成了聯盟體系，即橫向的社會聯盟，之后勞動者聯盟同雇用者聯盟通過競爭性談判達成協議，進而形成了統一性的、全面覆蓋的、差異性小的公共養老機制。而在中國臺灣，首先形成的是局限于某一行業內部的聯盟，在這一行業內部，勞動者和雇傭者結成聯盟，即縱向聯盟。因此，全社會范圍內多個相對獨立的行業聯盟林立，這就必然造成中國臺灣公共養老體系的分裂化和差異化。

四、對中國養老體制建設的啟示

（一）養老體制的發展一定要與國民收入水平相適應

通過上面的比較研究，我們不難發現，養老體制的發展必須與我國的國民收入水平的增長相適應。過快的發展一方面會給公共財政造成巨大負擔，另一方面也會破壞社會公平；過慢的發展一方面意味著對老年人的不公正，另一方面也意味著沒有充分利用社會的養老資源。只有做到養老體制和國民收入的同步發展，才能真正地在保證社會養老資源充分利用的同時，做好對老年人的公正對待。

（二）養老體制的建設一定要與我國的政治體制相適應

通過上面的比較研究，我們還可以發現，任何養老體制的建設，都深深地打上了特定政體的政治烙印。我國養老體制的建設也必須與我國的政治制度相適應，在體現我國社會主義制度優越性的同時，充分發揮其社會職能，實現“老有所養”的建設目標。

注釋：

①第38回國會，參議院，本會議，第17號。

②電電公社（現為NTT），日本國有鐵道（現為JR）、日本專賣公社（現為JT）為日本曾經的三大公營機構，現已私有化改制。

③國民年金的發放主要針對老無所依的人群，對于老有所養的有產老人一般不提供保障。但在具體計算中，如土地為公共設施保留地及房屋是唯一擁有且實際居住的狀況，可以扣除列計價值。

④基于勞動關系的養老體制是指只有曾經擁有可參加養老保障工作的老人，才能享受的養老體制；基于國民身份的養老體制是指無論是否有何條件的勞動經歷，皆可以享受的養老體制。

參考文獻：

[1]柴田嘉彥.日本的社會保障，1998.

[2]勞工保險局編印，民國97年（2008年）9月，“國民年金宣導折頁”.

[3]會計檢察院.平成16年度決算檢查報告，2004，（9）.

[4]王勝今，沈詩杰.發達國家典型養老保險模式改革及其啟示[J].吉林大學學報（社會科學版），2011，（3）.

[5]梁德明.直面老齡化，完善我國社會養老保障事業的若干思考[J].貴州社會科學，2013，（2）.

[6]Esping-Anderson. The Three Worlds of Welfare Capitalism，1990.

[7]Ito Peng， Joseph Wong.“East Asia”，The Oxford Handbook of the Welfare State，2010.

[8]Kasza James Gregory. One World of Welfare： Japan in Comparative Perspective，2006.

[9]Lijphart， Crepaz. Trust Beyond Borders： Immigration，the Welfare State，and Identity in Modern Societies，2008.

[10]Willem， Maxime.How Expensive is the Welfare State？，2009.

[11]Yoshida H.， Kangogaku Zasshi“Nurses and old age. Responsibility of the government”，1970，（8）：106-7.

責任編輯、校對：李金霞endprint