淺析檢察機關作為民事公益訴訟原告

張莎

摘要：近年來，環境污染和食品安

全事件頻發，公益訴訟越來越受到人們的關注。新修改的《民事訴訟法》規定了法律規定的機關和有關組織可作為民事公益訴訟主體提起公益訴訟，“法律規定的機關”包括何種“機關”爭議較大。筆者

認為：檢察機關在承擔民事公益訴訟方面有天然優勢。以下從我國檢察機關作為公益訴訟主體的可行性及國外檢察機關作為公益訴訟主體的實踐分析，構建我國檢察機關為主的有關機關作為民事公益訴

訟主體資格的框架。

關鍵詞：民事公益訴訟；檢察機關；可行性

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01

云南曲靖鉻渣污染、三鹿奶粉事件、山西近百名兒童接種高溫變質疫苗死亡……面對日益頻發的環境污染與食品安全等問題，新修改的民訴法規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會

公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！痹撝贫鹊拇_立為我國民事公益訴訟的發展起到“破冰”的作用，但是到底包括哪些機關？這一疑問并無明確的答復，何種機關具

有公益訴訟主體資格需要加以明示。

一﹑民事公益訴訟的概念及特點

公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟涉及領域非常廣泛包括民事﹑刑事﹑行政，我們這里所說的是民事領域。所謂民事公益訴訟，是指由法律賦予原告資格的主體依據相關規定

，為了保護民事公共利益，將侵犯民事公益的違法行為納入訴訟程序，并要求其承擔應負的民事法律責任的活動。由此可看出民事公益訴訟有以下特點：

1.民事公益訴訟的目的是維護社會公共利益。博登海默曾說過：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都有一種目的即一種實際的動機?！雹僭谒揭嬖V訟中，雙方當事人關注的都是有關于自己

的權利義務關系。而在民事公益訴訟中當事人之間爭議的焦點集中在公共利益部分，訴訟標的已經超出了私人紛爭領域，導致法院不能以單純解決當事人之間的糾紛為審判的直接目的。

2.提起民事公益訴訟的受益主體具有廣泛性。民事公益案件的受害主體往往是一個群體，不僅包括已經受到現實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受侵害的。因為根據公共利益的特

點，任何社會成員都有可能受到這種侵害行為的間接損害；另一方面，公共利益的整體性使任何機關、團體和個人都有權關注公共利益的保護。

3.民事公益訴訟保護法益的對世性以及效力的擴張性。民事公益訴訟保護的是社會成員的公共利益，因此在民事公益訴訟中的民事判決的效力及于整個社會。

4.民事公益訴訟請求的不確定性。民事公益訴訟中，訴的內容往往是請求法院制止某一違法行為，否則將無法充分保護社會公共利益，鑒于具體的防止侵害方法具有專業性和多樣性，因此，民事公益訴

訟的訴訟請求多數情況下很難提出具體防止措施。

二﹑檢察機關提起民事公益訴訟的國內外歷史發展

（一）檢察機關提起民事公益訴訟的國外歷史發展

⒈法國。法國公益訴訟制度可追溯至1804年頒布的《拿破侖法典》，規定檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟?！斗▏旅袷略V訟法典》第421條也規定：“檢察院得作為當事人進行訴訟，檢察院

代表社會?！钡?23條規定：“除法律有特別規定情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序進行訴訟?！?/p>

⒉德國。德國在1960年頒布的《德國法院法》中確立了公益代表制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們的參加人的身份參

與機關公益訴訟。德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規定：檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。②

﹙二﹚檢察機關提起民事公益訴訟的國內歷史發展

1908 年《高等以下各級審判廳試辦章程》97 條規定：“民事保護公益陳述意見是檢察官對于審判行使其職務的職權。”1949 年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定：“檢察機關對

于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益行使”。1957年最高人民法院編纂的《民事案件審判程序（草稿）》規定：“人民檢察院對有關國家和人民利益的主要民

事案件，可以提出訴訟”。③雖然這些規定由于一些歷史和政治原因沒有深入實施，但絲毫不會減少對我國現代法治建設的借鑒作用。

三﹑檢察機關作為民事公益訴訟原告的理論及可行性分析

﹙一﹚檢察機關作為民事公益訴訟的理論分析

1.我國檢察機關的性質

我國《憲法》第129條規定：“人民檢察院是國家法律監督機關?！笨梢姡瑱z察機關依法代表國家，擔負著維護國家與社會公共利益的職責。作為法律監督主體，檢察機關的監督范圍當然的涵蓋了民事領

域。檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且較于社會團體和公民個人，它有提起公益訴訟的人財物等方面的優勢。其次，檢察機關的公共性特征使其最適

合擔當公共利益的代表。因此，我國民事訴訟法應當賦予檢察院代表公共利益提起民事訴訟的權力，使其有民事公益訴訟原告資格。

2.檢察機關作為公益訴訟原告的理論基礎

檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎“訴權”，衡量一個主體是否享有訴權要考察兩個要件：

（1）當事人適格的擴張。以往訴權理論認為，案件適格的當事人，一般是與案件具有實體上的利害關系的人。而實踐證明僅僅規定實體法上的權利主體享有訴權的做法是偏頗的，它無法實現對公眾利益

的保護。在此背景之下，學術界和實務界都主張確立獨立存在的程序當事人的概念，承認當事人適格的擴張功能。

（2）訴的利益的延伸。傳統訴權理論將“訴的利益”嚴格限定在與案件有“直接的利害關系”上，“直接利害關系”理論成為檢察機關提起民事公益訴訟屢遭質疑的重要原因之一。在英國，法律對“訴

的利益”也做了廣義的解釋。國內司法實踐的困境和國外先進理念的影響都使得我國“訴的利益”理論也呈現出擴大化的趨勢。

（二）檢察機關作為公益訴訟原告的可行性分析

1.從檢察機關的基本性質和職能來看。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！睘榱吮Ｗo國家、社會公共利益，檢察機關有權對一切法律活動進行監督。我國檢

察機關作為“法律監督者”要求把維護國家和社會公共利益作為首要職責。同時，檢察機關與一般訴訟當事人相比有人力、物力和財力等多方面的優勢。④

2.檢察機關提起民事公益訴訟是我國現實國情的需要。我國目前客觀存在著國家利益、社會公共利益受到侵害而無人提起訴訟的情形，既不利于公眾利益的維護，也不利于法律的實施。

3.檢察機關提起民事公益訴訟是完善我國民事訴訟法和檢察監督制度體系的需要。我國民事訴訟法在基本原則部分規定了人民檢察機關有權對民事審判活動實行法律監督，但具體規定中只規定抗訴監督

這一種監督方式，但其屬事后監督，需要增加規定民事公訴這種事前監督的形式，完善檢察監督的制度體系。

四﹑總結

通過本文的分析可知：檢察機關作為民事公益訴訟的主體不管是從理論層面還是實踐層面均有可行性，賦予檢察機關民事公益訴訟原告的龍頭地位，可有力推動民事公益訴訟制度的發展。

注解：

①博登海默著：《法理學法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，2000年版，第107頁。

②《德國民事訴訟法》，李大雪譯，中國法制出版社，2007年版。

③王德玲：《民事檢察監督制度研究》，中國法制出版社，2006年版，第53頁。

④湯維建：論檢察機關提起民事公益訴訟〔J〕，中國司法，2010，（1）