成效與問題：我國城市環境保護的施策之辯

牛鳳瑞

導讀：城市發展和建設的關鍵問題不在于有無污染和污染的大小，而在于污染成本與城市效益的比較，在于以較小的污染求得更大的城市效益。因此，辨析城市污染之源，明確城市環境保護指導思想，確立適合的城市環境愿景，選擇合理的城市治污措施，則是城市健康發展、和諧發展的保證。

推進城市化是我國實現現代化的必由之路，但城市污染威脅著市民健康和城市可持續發展，成為當前我國城市管理的一大難題。辨析城市污染之源，明確城市環境保護指導思想，確立適合的城市環境愿景，選擇合理的城市治污措施，是城市健康發展、和諧發展的保證。

我國城市污染有自然的和歷史的原因，也有人為的和發展階段性的原因，大致可歸納為自然資源稟賦、能源結構、重化工業發展階段，產業結構、機動車尾氣、工地揚塵、技術水平、發展路徑、法制與管理體制、市民生活消費習俗等原因，但深層原因還在于城市本身。城市的本質是人口和非農產業在一定地域空間上的大規模高度聚集，因此，城市存在和發展的依據是城市的規模效應和聚集效應，以及由此衍生的更高要素配置效率。由此可見，任何人類活動都要以一定的資源和能源耗費及三廢排放為前提的。在一定的地理環境下，一定區域對人類活動排放物的自然凈化能力是有一定限度的，即通常所說的環境容量。城市大規模高度密集的人類活動造成資源和能源的集中消耗和相應的三廢集中排放，而且這種排放與生產力和生活水平的提高呈正向關系。當這種集中的三廢排放超出環境容量的時候，必然造成污染。污染累積超過一定程度即成為環境公害。把城市效益與城市污染作為一個整體來看，城市污染在一定程度上又是取得城市效益必須支付的成本。所以城市發展和建設的關鍵問題不在于有無污染和污染的大小，而在于污染成本與城市效益的比較，在于以較小的污染求得更大的城市效益。同時還應該看到，三廢的集中排放為城市污染的集中化規模化治理提供了有利條件，即依托城市的污染治理工程更有效率，依托城市的循環經濟、資源綜合利用更有生命力。享受同等生活消費水平，在城市比在農村更節約，也更具可持續性。過度夸大城市污染的負面作用有可能陷入否定城市的誤區。

隨著經濟社會的發展，以人為本，建設環保城市、低碳城市、綠色城市、宜居城市已成為社會共識。這是市民健康意識的覺醒、生態環境意識的提升，是社會的進步。但城市環境保護不是城市建設的全部，加強城市治污也不能是一票否決，而是城市發展五位一體總體布局中生態文明建設的重要組成部分。我國的城市環境保護既要有高度的自覺，又要有必要的自信。所謂自信，就是要正確評估以往城市環境建設的成效與問題，對城市光明未來有足夠信心；就是相信城市環境問題能夠逐步得到解決，中國城市環境問題只能靠中國人自己解決。我國整體上還處于完成工業化、加快城市化的發展階段，各城市面臨的主要矛盾方面依然是社會需要同社會生產之間的矛盾，表現為：城市常住人口快速增長，企業集群、產業規模的持續擴大，能源、資源消耗總量和三廢排放總量短期內難以降下來；各類公共基礎設施存在巨大缺口，公共服務需求與供給矛盾尖銳，又普遍受制于城市公共財力的不足。在這種發展階段和歷史背景下，關鍵不是要不要治理污染的問題，而是治理污染能夠支付何種成本、城市環境質量能夠達到何種標準的問題，是城市的治污愿景與城市發展如何統籌兼顧、實現均衡的問題。因此，已經完成工業化、實現城市化的發達國家的城市環境標準只能參考，不能照抄、照搬，同時也該認識到，農村地區的環境質量優于城市是一種正常的難以改變的狀態。從國情和市情出發，在正確把握城市發展與環境保護的關系中，確立積極可行的環境質量標準和治理污染目標，扎實推進，并在實踐中逐步完善，應是我國城市環境保護的指導思想。治污目標過高過急，雖然占據了道德的制高點，能夠鼓舞士氣，形成輿論壓力，但無實現可能，成本高昂，得不償失。

城市污染是多種因素長期綜合作用的結果，要進行長期堅持不懈的努力，正確的治污策略是低成本實現城市環境目標的保證。面對多難的選擇，當前我國城市各項環境保護措施各有實施的條件，也各有局限性。調整能源結構，減少燃煤，增加天然氣用量，要以有氣可用、有氣能用為前提，因為大量進口天然氣及其相關設施建設需要支付巨額費用。發展新型綠色能源要以技術成熟、經濟合理為條件。節能減排、提高資源和能源效率是環境保護的中心環節，被認為是普適性舉措，但節能減排的支撐是技術的進步，是用高效率的設備、裝備、工藝提升既有產業。技術的進步是一個長期的漸進過程，要依賴于教育水平的提高和研發投入持續不斷的增加。關閉三高企業、轉移低端產業、優化產業結構往往成為中心大城市環境保護的首選。但一個企業應否被關閉并不取決于其污染的嚴重與否，而是取決于其產品（服務）有無真實的社會需求。有真實社會需求又無經濟性的替代品，是此處不生產彼處生產問題，即產業轉移。伴隨產業轉移的是排放和污染由轉出地向輸入地的轉移，產品由輸入地向轉出地的轉移。這種轉移改變了企業污染的環境成本，若配合以技術進步當然更加可取，但由于轉出地產品輸入成本的增加和污染的跨區域輸送，將使這種產業轉移的綜合效果大打折扣。提升城市空間規劃水平、合理規劃產業布局和功能分區、增加綠色用地、構建市區空氣流通廊道等措施，有利于提高城市環境質量，但也將增加城市建設用地和城市運行成本，亟待長遠意義上的平衡性思考。我國城市大規模的基礎設施建設時期還沒有過去，采取措施減少工地揚塵和施工噪音可以做到，但要支付相應費用，且將持續到發展階段的完成。解決機動車尾氣污染，限車、限行只能治標，治本的基本條件是車好（高效動力系統）、油好（高標準燃油）、路好（暢順的道路系統）和人好（良好的駕駛技術和出行習慣），而這“四好”又是一個復雜的經濟社會技術體系構建工程，非短期可以做到。城市環境是公共產品，惠及每一個市民，而每一個市民活動都會或多或少地造成排放和污染。城市環境保護法制和制度建設是對個體行為的規范，涉及不同階層、群體、個體利益關系的調整。不同的階層、群體、個體在不同時期對環境利益的訴求和負擔的成本并不完全一致，有時甚至是對立關系。所以城市環境保護的立法、制度設置和執法重在調節相關者之間的利益關系，核心是尋求各方利益的平衡點，基本方向是引導市民、企業、單位養成科學、健康、節約、環保的行為方式和生活習慣。

除上述之外，保護城市環境態度要積極、目標要可行、措施要穩妥，要因地因時制宜，因條件制宜，統籌安排，堅持不懈，對癥施策，注重實效。

責任編輯：張 煒