構建城市綜合管理的標準化支撐體系

張有坤+翟寶輝

導讀：構建為城市綜合管理提供支持的標準化體系和保障機制，是開展城市綜合管理工作的關鍵，也是構建城市綜合管理體制的必要環節。應通過職能部門的設置和職責劃分，科學制定城市管理各個領域的標準指引，落實規范化管理，構建一套科學完整的城市管理標準化系統。業務主管部門需要建立規范的運作機制、作業制度、管理制度，制定履行城市管理職能的評價指標和獎懲標準，完善城市管理的相關法規或文件，引入數字技術等現代化手段和公眾參與機制進行監督與評價，這是提高城市綜合管理體制可行性和有效性的合理路徑。

城市，作為國家社會經濟發展的主要承載體，其安全運行、和諧穩定直接決定著國家的社會和諧、社會穩定和社會發展大局。隨著城市規模的不斷擴大，城市管理的難度越來越高。要實現城市高效、有序運轉，需要實施現代化的城市管理。“十二五”規劃綱要中提出要“加強城市綜合管理”，這是從國家層面首次提出加強城市綜合管理的要求，對保障城市的安全運行、提高城市的運行效率、方便市民的生產生活、構建和諧城市與和諧社會將產生深遠影響。十八屆三中全會提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，加快形成科學有效的社會治理體制”。這可見，現代化城市治理就是克服個人經驗型管理，實現城市管理的精細化、標準化、規范化。

城市綜合管理客觀上要求實施標準化管理。實施城市管理標準化，就要在城市規劃、城市建設、政府服務、電子政務、城管執法、環衛保潔、園林綠化等方面按標準化的原則、方法來實施。通過協調機制、細化標準、量化目標、明確責任，實現城市管理的全覆蓋，讓城市管理的每一個問題，都有標準要求、責任規定和考核辦法，有助于更好解決城市管理的熱點難點問題，達到提高城市管理水平、塑造良好城市形象、打造和諧人居環境的目標，確保廣大市民關注的熱點、難點問題得到解決，提升市民滿意度，促進社會和諧發展。

一、確立城市綜合管理標準化的內涵與意義

（一）城市綜合管理的內容界定

對城市管理有廣義和狹義的理解。城市政府對城市行政轄區內一切人、事、物的管理，是廣義上的城市管理。城市政府對城市行政轄區內一切人、事、物的管理，宏觀上可以按事權范圍劃分成兩大類：一是對城市基礎功能和公共空間的管理，目的是維護城市的健康正常運轉和良好秩序，特點是一個管理部門要涉及多個系統的專門事權，是城市的綜合管理，也就是所謂狹義的城市管理；二是對城市各種政治、經濟、社會、文化活動的管理，也就是對城市衍生功能的管理，目的是保障人的合法權益和活動的正常進行，促進城市的政治文明和經濟文化繁榮，特點是一個管理部門通常只涉及一個系統的專門事權，是城市的專門管理。[1]

對城市基礎設施平臺進行細分可以發現，現代城市已經離不開道路交通運輸、給水排水污水處理、能源動力供應、郵政電信、垃圾收運處理、公園綠化等基礎支撐系統，這些系統一旦得不到保障，城市局部或整體立刻陷入癱瘓，因此稱為城市基礎功能。而其上的政治、經濟、社會和文化體育活動稱為城市衍生功能。對城市空間的分析認為，城市空間可以細分為專屬空間和公共空間，專屬空間是自然人和法人經行政許可取得部分使用權的空間，其他城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專屬空間，國家法律保護其空間使用權不受侵犯，道路廣場、公園綠地等即為公共空間。在此基礎上進行綜合維護城市基礎功能和保障公共空間有序使用的工作是城市綜合管理的內涵。對在基礎設施平臺上進行的政治、經濟、社會和文化體育活動等衍生功能的維護則屬城市專門管理范疇。[2]

根據以上分析，城市綜合管理的完整定義為：城市政府或城市政府依法成立的城市綜合管理部門依照法律授權或行政授權，依法維護城市基礎功能，管理城市公共空間，保障城市健康運行，促進市民和諧相處的行政行為。城市綜合管理的目的是保障城市健康運行、促進市民和諧相處。本文所指的城市管理標準化，實質上就是城市綜合管理的標準化。

（二）城市綜合管理標準化的概念

標準化是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。在國民經濟的各個領域中，凡具有多次重復使用和需要制定標準的具體產品以及各種定額、規劃、要求、方法、概念等，都可成為標準化對象。它可分為兩大類：一類是標準化的具體對象，即需要制定標準的具體事物；另一類是標準化總體對象，即各種具體對象的總和所構成的整體，通過它可以研究各種具體對象的共同屬性、本質和普遍規律。

管理標準化，是以獲得最佳秩序和社會效益為根本目的、以管理領域中的重復性事物為對象而開展的有組織的制定、發布和實施標準的活動，通過建立標準來約束執行者的業務活動。一般而言，標準的建立來源于大量同類業務所產生的最佳實踐活動的總結。

城市管理由于其自身特性，適合采取標準化管理。城市管理，指城市綜合管理，特性主要有公益性、綜合性、強制性、簡單重復性和個體損益性。公益性指城市管理工作的受益者是廣大社會公眾，而不是某個部門或某個群體，具有普遍的公益性。綜合性指城市管理涉及的領域眾多，管理具有綜合性。強制性指城市管理部門在實施城市基礎功能和公共空間管理活動時，體現的是國家強制力，管理對象必須配合或服從，要求有一支處罰隊伍保障城市管理活動的正常進行。簡單重復性指城市管理面對大量日常的、瑣碎的、不斷重復出現的細小事件，這使得管理工作具有簡單重復性。個體損益性指城市管理處罰環節是為了整個城市的正常運行而采取必要的懲罰措施，同時又會使處罰對象個體利益受到損害。城市管理的這些特點，適合采取標準化的方式進行規范和理順。

城市綜合管理標準化即是以獲得城市基礎功能的最佳發揮，達到城市公共空間最有序管理為根本目的，以城市中包括道路交通運輸系統、供水排水和污水處理系統、電力燃氣等能源供應系統、垃圾收運處置系統、信息通訊系統和園林綠化系統等六大功能和公共空間為對象，按標準化的原則、方法來實施管理的活動。這包括對城市管理目標的量化、管理標準的細化、管理流程的規范、管理責任的明確等，以此增強各級、各部門城市管理工作的責任感和緊迫感，調動社會各方面力量管理城市的積極性，增強廣大市民的環境意識和責任意識，全面提升城市管理水平，使城市管理工作進入標準化、精細化、制度化長效管理運行軌道。總之，城市管理標準化是城市形象的主要載體，是城市核心競爭力的重要組成部分。endprint