城市綜合管理的實踐：“網(wǎng)格化”與“大聯(lián)動” 陳海松 應敏

陳海松++應敏

導讀：上海城市管理現(xiàn)代化走的是一條以信息化支撐的城市綜合管理之路，主要模式有“城市網(wǎng)格化管理”和“城市綜合管理大聯(lián)動”。兩者各有特色，取長補短，整合發(fā)展，才是方向。具體而言：要注重頂層設計，構建權威高效統(tǒng)一的市級城市綜合管理平臺，夯實基礎；要注重加強城市管理與社會管理，做實做強城市綜合管理，這是上海建設國際化大都市發(fā)展的必然選擇?！凹訌姵鞘芯C合管理。推動數(shù)字城市建設，提高信息化和精細化管理服務水平”，這是國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出的任務。基于特大型城市規(guī)模和現(xiàn)代化國際大都市的定位，以及現(xiàn)代城市管理的系統(tǒng)性和整體性要求，上海抓住和利用信息化時代的契機和紅利，積極探索城市綜合管理，取得許多成功經(jīng)驗。主要模式有兩種：一是2005年以來實施的覆蓋全市的城市網(wǎng)格化管理；二是2009年以來，閔行、奉賢、崇明、長寧、楊浦、靜安、嘉定、浦東、松江等九個區(qū)縣實施的城市綜合管理大聯(lián)動。兩種管理模式都是及時發(fā)現(xiàn)、快速處置，有效解決城市管理問題的信息化管理模式，各有特色，各有缺陷。因此，取長補短，整合發(fā)展，才是發(fā)展方向。[1]

一、城市網(wǎng)格化管理是信息化應用的嘗試，是上海城市綜合管理的重要抓手

上海城市管理現(xiàn)代化以信息化為突破口。2003年《上海建設系統(tǒng)信息化規(guī)劃綱要（2003-2010）》明確提出：“2010年，基本實現(xiàn)城市管理對象的數(shù)字化、城市管理過程的數(shù)字化、城市管理評價的數(shù)字化，形成城市管理數(shù)字化的格局?！?004年10月，北京東城區(qū)在全國首次推行“網(wǎng)格化城市管理新模式”，在數(shù)字化城市管理方面取得重大突破。2005年7月，建設部出臺《關于推廣北京東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》，決定在全國推廣數(shù)字化城市管理新模式。上海成為首批試點城市，盧灣區(qū)和長寧區(qū)成為首批試點城區(qū)。2005年10月，上海城市網(wǎng)格化管理市級平臺和盧灣、長寧2個區(qū)級平臺試運行。2008年以來，全市1（市級平臺）+17（區(qū)級平臺）城市網(wǎng)格化管理平臺全部建成，覆蓋200個街道鎮(zhèn)，共約1200平方公里主要城市化區(qū)域，涵蓋88種類的部件和32種類的事件。目前，該系統(tǒng)已經(jīng)集成公用設施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通等1134萬個部件信息。

（一）上海城市網(wǎng)格化管理是一種偏重于城市管理的城市綜合管理新模式

上海城市網(wǎng)格化管理，是以現(xiàn)有的管理體制機制為基礎，以現(xiàn)代信息技術為支撐，以主動發(fā)現(xiàn)為核心，以資源整合為目標，以社區(qū)網(wǎng)格為單位，通過單元網(wǎng)格將“塊”和“條”的職能整合，通過加強對單元網(wǎng)格中部件和事件的巡查，建立監(jiān)督和處置相分離的主動發(fā)現(xiàn)、及時處置城市管理問題，提高政府管理效能的一種信息化管理模式。

上海城市網(wǎng)格化管理將城市管理內容分成部件和事件，不僅涉及建設、交通系統(tǒng)的大部分管理內容，而且還擴大至醫(yī)療、食品衛(wèi)生等領域。城市管理部件即城市管理的靜態(tài)要素，是指城市公共區(qū)域內的各類城市基礎設施，主要包括市政工程設施和市政公用設施及其附屬設施，涵蓋單元網(wǎng)格中的公用設施、建設管理、道路交通、交通運輸、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、園林綠化、工商行政、食品藥品監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、公共衛(wèi)生等88種設施、設備。城市管理事件即城市管理的動態(tài)要素，是指單元網(wǎng)格中正在發(fā)生的影響城市運行和管理秩序、環(huán)境的，需要管理部門或專業(yè)單位實施管理和處置的行為。目前，涵蓋市容衛(wèi)生、設施管理、突發(fā)事件、街面秩序、綜合管理等32種。城市管理單元網(wǎng)格，是指按規(guī)定的標準（以1萬平方米左右區(qū)域為基準），對管理區(qū)域進行劃分，所形成的邊界清晰、大小相當?shù)墓芾淼貕K。單元網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的地理基本單位，若干單元網(wǎng)格構成工作責任網(wǎng)格，即網(wǎng)格監(jiān)督員巡視的責任區(qū)域。2011年底，共劃分萬米網(wǎng)格34 619個，責任網(wǎng)格1526個。2012年底，責任網(wǎng)格發(fā)展到1809個。

城市網(wǎng)格化管理基本流程是：首先將全市城市化地區(qū)按照一定的標準劃分成大小適當、邊界清晰的地域區(qū)塊——責任網(wǎng)格；然后由區(qū)（縣）人民政府設立的區(qū)（縣）網(wǎng)格化管理機構負責招聘一支網(wǎng)格監(jiān)督員隊伍，由網(wǎng)格監(jiān)督員手持通訊設備對責任網(wǎng)格進行巡查，及時將發(fā)現(xiàn)的問題通過拍照、錄音等方式將相關信息傳送至區(qū)（縣）的城市網(wǎng)格化管理信息中心；接著，再由該網(wǎng)格化信息中心予以立案，并將案件分派給對所發(fā)現(xiàn)的問題負有處置責任的行政管理部門或者環(huán)衛(wèi)、燃氣、供排水、電力、通信等公共服務單位，由這些部門或者單位在規(guī)定的時限內進行處置，并將處置結果反饋至區(qū)（縣）網(wǎng)格化信息中心；最后，對處置結果進行核查后予以結案，表示所發(fā)現(xiàn)的相關問題已經(jīng)解決，而且處置情況還需要接受監(jiān)督和考評。簡單言之就是“發(fā)現(xiàn)、立案、分派、處置、核查、結案”等環(huán)節(jié)。其中，及時發(fā)現(xiàn)問題、有效分派案件、高效監(jiān)督處置是網(wǎng)格化管理最為核心的環(huán)節(jié)和最為突出的功能。[2]

（二）上海城市網(wǎng)格化管理是一種“科技+制度”的城市綜合管理新模式

網(wǎng)格化管理的獨到之處在于數(shù)字科技介入管理的全過程，精確界定管理范圍、精確定位管理對象、精確描述管理標準、精確規(guī)范管理流程，實施精細化管理。經(jīng)多年實踐探索，上海城市網(wǎng)格化管理已經(jīng)形成了集信息采集平臺、運行機制和工作標準為一體的完整體系，實現(xiàn)市、區(qū)、專業(yè)工作部門和網(wǎng)格監(jiān)督員聯(lián)動的管理模式和信息資源共享系統(tǒng)。

一是依托信息系統(tǒng)，精確界定管理范圍、精確定位管理對象，并實行信息共享。上海城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)以現(xiàn)代信息技術為支撐，依托計算機軟硬件和網(wǎng)絡環(huán)境，整合基礎地理、單元網(wǎng)格、城管部件事件、地理編碼等多種數(shù)據(jù)資源，并實行基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集、統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一更新，實現(xiàn)了基礎地理數(shù)據(jù)的共享；同時，實現(xiàn)了與“12 319”城建服務熱線、“12 345”市民服務熱線聯(lián)動的信息共享，以及與公安視頻信息、“110”接警中心的井蓋案件信息共享。

二是依托信息系統(tǒng)，精確描述管理標準、精確規(guī)范管理流程，使得操作流程更合理、規(guī)范。上海城市網(wǎng)格化管理利用計算機系統(tǒng)流程，建立了“發(fā)現(xiàn)、立案、派發(fā)、處置、核查、結案”的閉合管理流程，使管理環(huán)節(jié)格式化，從而減少了人為因素干擾，強化了管理質量的控制，實行城市日常公共管理事務的動態(tài)監(jiān)管、處置、統(tǒng)計、分析。同時，通過規(guī)范工作標準，進一步明確了問題的發(fā)現(xiàn)標準、處置標準和責任單位的歸屬標準。endprint

三是依托信息系統(tǒng)，創(chuàng)新城市管理機制，建立一套組織保障體系，進行分級管理。上海城市網(wǎng)格化管理最為精彩的是同步建設市、區(qū)兩級平臺，以防止數(shù)據(jù)不一致、標準不統(tǒng)一、流程不規(guī)范的問題。在市級層面上，有市數(shù)字化城市管理聯(lián)席會議、市數(shù)字化城市管理中心。市數(shù)字化城市管理中心隸屬市建設交通行政管理部門，負責全市城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，市級城市網(wǎng)格化管理信息平臺建設，以及城市網(wǎng)格化管理工作的監(jiān)管和考核，并幫助協(xié)調解決各區(qū)縣難以處置的問題；在區(qū)級層面上，城市網(wǎng)格化管理機構直屬區(qū)（縣）人民政府，承擔具體實施工作，主要職能在于受理、派發(fā)案件至相關專業(yè)管理部門和專業(yè)單位，并督促問題切實解決，對于跨區(qū)案件，上報市主管部門協(xié)調解決。目前，各區(qū)縣組建了受理監(jiān)督中心和指揮中心，并連接各終端工作部門。

近年來，為推動和規(guī)范城市網(wǎng)格化管理工作，市政府陸續(xù)出臺了《上海市城市網(wǎng)格化管理實施暫行辦法》等規(guī)范性文件，同時《上海市城市網(wǎng)格化管理規(guī)范》、《上海市城市網(wǎng)格化管理考核評價辦法》等一系列管理制度、標準和規(guī)范也相繼出臺。2013年7月29日，上海市政府第18次常務會議審議通過了《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》，在總結以往經(jīng)驗的基礎上，完善了既有的概念、體制、規(guī)范、流程、標準等，明確了網(wǎng)格化管理機構的法律地位，以政府規(guī)章的形式將城市網(wǎng)格化管理納入法制化軌道，進一步強化了上海市城市網(wǎng)格化管理的功能與力度，形成長效機制。

（三）上海城市網(wǎng)格化管理面臨的問題

一是城市網(wǎng)格化覆蓋面僅僅限于城市化區(qū)域，還不包括農(nóng)村地區(qū)。上海行政區(qū)劃面積6340多平方公里，而城市網(wǎng)格化管理地域只覆蓋約1200平方公里主要城市化區(qū)域，無法形成“縱到底、橫到邊”的全覆蓋。

二是城市網(wǎng)格化管理功能有待進一步拓展。目前上海城市網(wǎng)格化管理不打破現(xiàn)有管理體制，不涉及行業(yè)審批管理和執(zhí)法管理，其主要功能是“發(fā)現(xiàn)（問題）、分派（案件）、監(jiān)督（處置）”，缺乏管理與執(zhí)法的聯(lián)動，日常管理與應急管理的聯(lián)動，無法滿足城市綜合管理的需要，無法適應特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展對提升公共事務質量和公眾滿意度的需求。

三是城市網(wǎng)格化管理的發(fā)現(xiàn)機制和信息種類單一。當前，城市網(wǎng)格化管理主要由網(wǎng)格監(jiān)督員隊伍負責信息采集工作，且主要采集城市管理的部件事件信息，體制外發(fā)現(xiàn)機制欠缺，社會管理類的信息采集欠缺。

四是城市網(wǎng)格化管理權威性不足、監(jiān)督乏力。目前，區(qū)城市網(wǎng)格化管理指揮中心級別不高，權威不夠，而且，城市網(wǎng)格化管理績效考評結果未能有效納入?yún)^(qū)縣、街鎮(zhèn)政府績效考核體系，導致案件推諉、扯皮，協(xié)調困難，難以保證處置結果的質量，甚至有些區(qū)縣出現(xiàn)網(wǎng)格化管理逐步衰退的跡象。

五是城市網(wǎng)格化管理數(shù)據(jù)分析利用能力有待提升。目前，網(wǎng)格化數(shù)據(jù)分析集中在反映管理績效的發(fā)現(xiàn)率、結案率和及時率等指標上，而對于數(shù)據(jù)反映的深層次問題缺乏科學的分析，數(shù)據(jù)的分析決策作用沒有得到充分發(fā)揮。

二、城市綜合管理大聯(lián)動是上海城市綜合管理的新探索

在城市政府職能轉變與城市治理興起的背景下，為了有效解決城市和社會管理中的問題，2009年以來，上海部分區(qū)縣探索實施的城市綜合管理和應急聯(lián)動機制（以下簡稱“大聯(lián)動”），較好地解決了城市管理功能碎片化和服務裂解性的問題，這既是特大型城市綜合管理的新探索，也是城市治理現(xiàn)代化的有益探索。

“大聯(lián)動”機制是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能，不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會服務大集中、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)勤”為重點，優(yōu)化城市管理運行機制，形成綜合管理、綜合執(zhí)法、綜合服務一體化的社會管理新格局。目前，“大聯(lián)動”有三種類型：一是在城市網(wǎng)格化管理、綜治管理和應急管理三個獨立平臺上，重構一個總平臺，建立區(qū)縣層面大聯(lián)動中心，并建立街鎮(zhèn)大聯(lián)動分中心（分平臺）和居村委大聯(lián)動工作站，例如閔行、靜安；二是在城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)基礎上，建立呼叫中心，構建街鎮(zhèn)管理分平臺和社區(qū)大聯(lián)動工作站，并與公安、應急等相關信息系統(tǒng)互聯(lián)，例如奉賢、崇明、長寧、楊浦；三是在試點街鎮(zhèn)分平臺運行的大聯(lián)動，例如嘉定、浦東、松江。

（一）“大聯(lián)動”是一種城市管理和社會管理融合發(fā)展的城市綜合管理新模式。

“大聯(lián)動”以“整合資源抓源頭、服務民生謀發(fā)展、綜合治理保穩(wěn)定、化解矛盾促和諧”為最終目標，把城市管理和社會管理有機結合，突出社會管理，強調民生服務和社會穩(wěn)定。

1.“大聯(lián)動”拓寬了城市管理的空間

“大聯(lián)動”通過建立區(qū)縣、街鎮(zhèn)、居村委三級管理網(wǎng)絡，進小區(qū)、上街面、到農(nóng)村，實現(xiàn)城市管理區(qū)域的全覆蓋，管理重心下移基層社區(qū)。

2.“大聯(lián)動”深化了城市管理的內涵

一是“大聯(lián)動”把城市日常管理、治安維穩(wěn)和應急管理統(tǒng)籌考慮，實施城市管理和社會管理融合發(fā)展的城市綜合管理。二是“大聯(lián)動”實現(xiàn)了管理、服務、執(zhí)法有機統(tǒng)一，更加注重民生服務。大聯(lián)動機制立足于民生服務與社會前端管理，著力將民生訴求、矛盾隱患解決在基層、化解在前端，實現(xiàn)了從“就事論事”向“系統(tǒng)解決”轉變。例如，閔行區(qū)把服務作為最主要的管理來對待，整合區(qū)內各種服務熱線為一條“962 000”服務熱線，受理市民相關訴求，并把大調解、廉政建設、愛國衛(wèi)生、流浪乞討、治安隱患排查、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行政審批監(jiān)管等管理事項和服務內容，融入“大聯(lián)動”平臺，不斷拓展“大聯(lián)動”的內涵，積極打造服務政府。

（二）“大聯(lián)動”是一種“科技+制度+協(xié)同”的城市綜合管理新模式

“大聯(lián)動”整合資源，重心下移，實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)動、聯(lián)勤，形成了“科技+制度+協(xié)同”的城市管理新機制，順應了整體性、系統(tǒng)性治理的內在要求。

1.整合信息資源，集約高效地搭建數(shù)字化城市綜合管理平臺，形成信息化、網(wǎng)格化管理endprint

“大聯(lián)動”調整和整合現(xiàn)有的巡防警務系統(tǒng)、城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)、?；锲饭芾硐到y(tǒng)、市政服務系統(tǒng)等城市管理數(shù)字化資源，對接“12 319”和“12 345”服務熱線等資源，建立區(qū)城市綜合管理和應急聯(lián)動平臺，及時采集和處理相關城市管理的事件，形成信息采集、流轉、處置、反饋的運作流程，并進行監(jiān)督考核，實現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)三級網(wǎng)絡的有效串聯(lián)，聯(lián)動部門之間的信息共享、接口有序和工作聯(lián)動?！按舐?lián)動”解決了信息“孤島化”現(xiàn)象，向集約高效的數(shù)字化、信息化“智慧城市”方向轉變。

同時，“大聯(lián)動”整合與城市管理相關的社會協(xié)管力量，以及市容環(huán)境管理和治安巡邏力量，分別組成社區(qū)網(wǎng)格化巡管隊伍和街面網(wǎng)格化巡管隊伍，并在街面網(wǎng)格管理中實行聯(lián)勤巡管模式，形成“網(wǎng)格疊加、工作聯(lián)動、角色互補、績效激勵”的工作機制，實現(xiàn)了管理信息的無縫銜接、管理空間的無縫銜接、管理時間的無縫銜接、管理責任的無縫銜接。

2.整合各類管理資源，實現(xiàn)條塊、條線聯(lián)動，協(xié)同管理

一是建立高位協(xié)調、覆蓋城鄉(xiāng)的組織體系，提升管理機構權威?！按舐?lián)動”建立了高層次的管理協(xié)調機構，通過設立三級“大聯(lián)動”網(wǎng)絡， 真正落實條塊結合、以塊為主，充分整合各類管理資源，強化街鎮(zhèn)在城市綜合管理中的主體作用，實現(xiàn)管理中心的重心下移，最終實現(xiàn)“黨委領導、統(tǒng)一指揮、各方聯(lián)動、各司其職、分級負責、屬地管理為主”的工作體系。這樣，日常及時發(fā)現(xiàn)問題、快速處置問題的協(xié)調就有保障，條塊聯(lián)動、條線聯(lián)動就有了保證。

二是整合力量，工作聯(lián)動。一方面“大聯(lián)動”整合各類協(xié)管力量等前端管理和發(fā)現(xiàn)資源，完善發(fā)現(xiàn)機制，健全隱患排查機制，突出源頭管理、前端管理，實現(xiàn)了從“事后處理”向“事前防范”的轉變；另一方面“大聯(lián)動”整合行政管理力量，建立“條條聯(lián)勤執(zhí)法、條塊聯(lián)動管理”的聯(lián)動機制，加強部門合作，初步解決了“條”上有權管的看不見、“塊”上看得見的無權管的體制弊端。

三是建立了內部考核與社會監(jiān)督相結合的績效評價機制，提高管理實效性，讓其“聯(lián)”起來，更讓其“動”起來。

3.加強制度建設，為城市綜合管理提制度保障

為了避免人走政息，確?！按舐?lián)動”的常態(tài)化，制度建設是關鍵。例如，閔行區(qū)制定了一系列保障“大聯(lián)動”工作的規(guī)范性文件和技術標準規(guī)范等11項制度。

（三）“大聯(lián)動”是一種符合現(xiàn)代城市多元共治發(fā)展方向的城市綜合管理模式

“大聯(lián)動”通過整合協(xié)管隊伍、發(fā)動志愿者隊伍、實行市民有獎舉報等形式，以及充分發(fā)揮居村委自治管理、自我服務的功能，廣泛動員、鼓勵全社會力量，積極參與社區(qū)建設和協(xié)助城市管理，實現(xiàn)了政府與市民的互動，體制內與體制外的互動，形成社會多元主體共同參與的社會管理的新格局，符合現(xiàn)代城市多元共治的發(fā)展方向。

（四）上海城市綜合管理大聯(lián)動面臨的問題

1.“大聯(lián)動”常態(tài)化的保障機制有待完善

一是區(qū)縣和街鎮(zhèn)兩級聯(lián)動中心缺乏明確的法律地位?！按舐?lián)動”中心大多是個臨時組織，機構定位不明，無固定的人員編制，制約了“大聯(lián)動”的穩(wěn)定發(fā)展。例如，閔行區(qū)聯(lián)動中心雖然是個事業(yè)編制單位，但協(xié)調聯(lián)動對象是政府各行政管理部門，區(qū)聯(lián)動中心在指揮協(xié)調、應急聯(lián)動、督查督辦等管理工作中，經(jīng)常遇到自身法律地位不明確、管理權威不足、聯(lián)動協(xié)調難等實際困難，一定程度上影響了社會民生問題的處置效率，而街鎮(zhèn)一級聯(lián)動分中心至今沒有人員編制，人員流動性大，隊伍不穩(wěn)定。

二是目前推行“大聯(lián)動”的關鍵是依賴領導重視，缺乏有效的制度保障，而且各區(qū)縣“大聯(lián)動”缺乏全市統(tǒng)一的工作平臺、流程、規(guī)范和標準，不利于“大聯(lián)動”機制的長效化建設。例如，閔行區(qū)開發(fā)的大聯(lián)動信息系統(tǒng)與市建交委的城市網(wǎng)格化系統(tǒng)并行使用，要使兩者有機融合，需要在技術標準和管理流程上，加強制度規(guī)范，才能有效對接。

三是“大聯(lián)動”的法律保障機制不明確，違法執(zhí)法的風險較高。“大聯(lián)動”提倡各職能部門跨前一步做事，齊抓共管，形成合力，但一定要理清聯(lián)動聯(lián)勤與依法行政的職權邊界。當前，對于一些法律規(guī)定不明確的事情，往往依靠“大聯(lián)動”機制，通過相關職能部門協(xié)商確定由誰來執(zhí)法，如果商定不成，則由領導指定某機關執(zhí)法。這種聯(lián)動如果處理不當，可能違背職權法定的原則，偏離了依法行政的要求。

2.“大聯(lián)動”在資源整合中仍面臨“條”“塊”權責不匹配和推諉扯皮現(xiàn)象

目前，“塊”的責任更大，但可利用的資源仍然有限，特別是垂直管理的“條”不服從大聯(lián)動指揮中心的指令時，“塊”也無能為力。雖然，區(qū)縣政府一般都把“大聯(lián)動”工作績效納入干部的政績考核，但是對“塊”上考核容易，對“條”上的考核權缺乏法律支持。

在實施“大聯(lián)動”的過程中，出現(xiàn)了“大聯(lián)動”機制替代職能部門履職的苗頭?！皸l”上的職能部門認為“大聯(lián)動”以塊為主，屬地管理，應由街鎮(zhèn)組織力量查處，自己是個配角，將處置難題推給街鎮(zhèn)。而“塊”則隨意放大“大聯(lián)動”的功能，把難題推給“大聯(lián)動”的協(xié)調部門，問題上交。

3.“大聯(lián)動”的公眾參與仍處于初級階段

目前，城市治理和社會治理多依靠政府的宣傳和推動，且往往是以行政或經(jīng)濟刺激手段，動員社會組織和居民參與。“大聯(lián)動”中的社會參與也處于這種低端階段，突出表現(xiàn)為社會組織參與度不高，居民參與則處于被動式參與層面，自覺性不高。

三、“網(wǎng)格化”和“大聯(lián)動”融合發(fā)展是上海城市綜合管理的發(fā)展方向

2014年3月5日，上海市委書記韓正在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時說：“探索符合中國國情的特大型城市治理新路子，上海有責任、有基礎?！背鞘芯W(wǎng)格化管理和城市綜合管理大聯(lián)動都是上海探索特大型城市綜合管理的成功經(jīng)驗，是探索符合中國特色、上海特點、時代特征的特大型城市治理的新路子。它們各有千秋，取長補短，融合發(fā)展，才是方向。

（一）頂層設計，構建權威高效統(tǒng)一的市級城市綜合管理平臺endprint

“大聯(lián)動”并不是削弱或替代城市網(wǎng)格化管理，而是增進網(wǎng)格化管理，做實做強街面巡管網(wǎng)格和社區(qū)巡管網(wǎng)格，是對城市網(wǎng)格化管理內涵的深化和外延的拓展。因此，必須為兩者取長補短、融合發(fā)展、相互貫通提供保障機制。

1.建立城市網(wǎng)格化管理與現(xiàn)有的聯(lián)合執(zhí)法體系的對接機制

從現(xiàn)有的城市網(wǎng)格化管理實踐運作情況來看，網(wǎng)格監(jiān)督員在巡視中發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)問題可以按照城市網(wǎng)格化管理的基本流程，通過分派給具有相應職責的行政管理部門或者公共服務單位處置并解決，而對于一些情況復雜、跨部門、跨區(qū)縣的案件，則往往因處置部門或單位職責單一的局限而不能得到及時解決，以致于成為一個較為突出的社會問題。為此，結合目前一些區(qū)（縣）開展的城市綜合管理聯(lián)合執(zhí)法實踐經(jīng)驗，《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》第五條原則明確：區(qū)（縣）人民政府應當建立城市網(wǎng)格化管理與現(xiàn)有的聯(lián)合執(zhí)法體系的對接機制。

2.整合城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)和城市綜合管理大聯(lián)動信息系統(tǒng)

構建權威高效統(tǒng)一的市級城市綜合管理平臺是上海城市綜合管理的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，建議從市級層面加強城市治理與社會治理體制機制的頂層設計，整合既有的城市網(wǎng)格化中心、“12 345”市民服務熱線、應急辦等城市管理資源，在市政府序列設置實體運轉的城市綜合管理中心，明確市、區(qū)和街鎮(zhèn)三級中心的法律地位和工作職責，配置一定的人員編制，確?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新在體制建設上有新突破。同時，要強化市級綜合管理中心的資源共享、指揮協(xié)調、考核監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析等功能，特別要解決好對“條線”垂直管理部門的考核和大數(shù)據(jù)輔助決策作用的發(fā)揮。

（二）加強城市與社會綜合管理是上海國際化大都市發(fā)展的必然選擇

上海城市管理的基本矛盾是先進的城市物質框架與相對滯后的城市管理方法之間的矛盾。雖然上海城市建設等物質形態(tài)已經(jīng)城市化、現(xiàn)代化，但是城市治理能力、城市文化品質等精神形態(tài)沒有城市化、現(xiàn)代化。城市管理和社會管理無法適應特大城市的經(jīng)濟社會發(fā)展對提升公共事務質量和公眾滿意度的需求，無法兼顧城市秩序和城市活力，無法最大化地利用資源破解城市發(fā)展的難題和社會矛盾。解決這一矛盾的基本方法是加強上海城市綜合管理，實行城市管理和社會管理的有效聯(lián)動，政府、社會和市民的良性互動，實現(xiàn)從城市管理到城市治理的飛躍。

說明：本文系2014年中共上海市委黨校、上海行政學院教研咨一體化開發(fā)課題《上海城市綜合管理大聯(lián)動的轉型升級研究》的階段成果。

參考文獻：

[1]袁鋼.城市綜合管理方法論研究[J].上海城市發(fā)展，2012（5）.

[2]董幼鴻.大城市社會管理機制創(chuàng)新面臨的困境與化解——以上海基層城市綜合管理大聯(lián)動機制建設為例[J].改革與發(fā)展，2013（3）.

責任編輯：王 縉endprint