《醫療機構執業許可證》暫緩校驗使用的探討

馮權新 朱浴暉 趙毅

校驗是指衛生行政部門依法對醫療機構的基本條件和執業狀況進行檢查、評估、審核, 并依法作出相應結論的過程,暫緩校驗是校驗的結論。醫療機構違法行為層出不窮, 《醫療機構管理條例》、《醫療機構管理條例實施細則》暫未修改,針對嚴重違法或“大錯不犯、小錯不斷”的機構, 制衡的措施不多, 雖然《醫療機構管理條例實施細則》對暫緩校驗有規定, 可操作性不強。2009年實施的《醫療機構校驗管理辦法(試行)》(簡稱《校驗管理辦法》)對暫緩校驗進行補充,增加了操作性, 但實際很少使用, 在這里作者對如何使暫緩校驗成為行政處罰的延伸和有力補充進行探討。

1 醫療機構現存在問題

1.1 《醫療機構管理條例》對一些嚴重違法行為的處罰力度過低, 出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》(簡稱執業許可證)罰款5000元以下, 超范圍罰款3000元以下,使用非衛生技術人員罰款5000以下, 起不到震懾的效果, 雖然可以吊銷其執業許可證, 但操作性不強。

1.2 “大錯不犯, 小錯不斷”的情況屢禁不止, 有的醫療機構沒有嚴重的違法行為, 卻存在人員配備不齊、基本設備不齊、診室設置不全、亂打醫療廣告、人員未注冊到位等問題,現有法律法規不是沒有處罰依據, 就是處罰過輕, 約束作用不大。

2 建議對策

《醫療機構管理條例》、《醫療機構管理條例實施細則》尚未做修改, 針對上述問題, 確實沒有太好辦法。《校驗管理辦法》實施后, 完善了校驗和暫緩校驗工作流程, 同時也提供一個制止醫療機構違法的手段, 校驗結論為暫緩校驗的,衛生行政部門根據情況, 給予醫療機構1～6個月的暫緩校驗期, 等同于醫療機構停止執業1～6個月, 比罰款更嚴厲, 更有震懾作用。

3 具體操作

3.1 校驗申請 校驗一般都是衛生行政部門委托衛生監督機構進行。床位不滿100張的醫療機構每年校驗1次, 100張以上床位的醫療機構每3年校驗1次, 應在校驗期滿前3個月申請, 不按規定申請的, 衛生監督機構下達衛生監督意見書責令20日內補辦, 逾期不補辦, 衛生監督機構報衛生行政部門注銷其執業許可證。

3.2 校驗審查 分為書面審查和現場審查, 現都是結合在一起, 主要審查申請材料的真假、是否符合醫療機構基本標準等情況, 做好現場記錄。

3.3 校驗結論 校驗結論包括校驗合格和暫緩校驗, 根據《校驗管理辦法》第十九條規定有以下情況的, 衛生行政部門對醫療機構給予1～6個月的暫緩校驗期：①校驗審查所涉及的有關文件、病案和材料存在隱瞞、弄虛作假情況；②不符合醫療機構基本標準；③限期整改期間；④停業整頓期間；⑤省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門規定的其他情形。第①、③、④、⑤項操作性不強, 第②項可以充分利用,《醫療機構基本標準(試行)》和《診所基本標準》對每種類型的醫療機構的設置有具體的要求, 不符合其中一項, 就可給予暫緩校驗。對屢教不改或違反沒有罰則的行為的醫療機構可以對照《醫療機構基本標準(試行)》和《診所基本標準》,找出不符合的項目, 作出暫緩校驗, 讓機構停止執業。

3.4 結論執行 衛生監督機構把校驗情況報給衛生行政部門, 如衛生行政部門作出暫緩校驗的結論, 在作出之前, 告知醫療機構有舉行聽證的權利。衛生監督機構根據衛生行政部門的暫緩校驗結論, 送達暫緩校驗結論, 下達整改通知書,并要求其停止執業。衛生監督機構加強巡查, 發現診療活動或發布醫療廣告, 查實后報衛生行政部門, 注銷其執業許可證。暫緩校驗期滿后, 醫療機構要再次申請校驗, 再次校驗不合格, 報衛生行政部門注銷其執業許可證。

4 需解決的問題

《校驗管理辦法》對如何校驗和暫緩校驗有明確的規定,但實際操作中存在不少的問題需明確和解決。

4.1 暫緩校驗的前提條件是醫療機構申請校驗, 規定應在校驗期滿前3個月申請, 還沒有到校驗時間而發現違法行為的, 只能按《醫療機構管理條例》或相關法律法規處罰, 到校驗時間而沒有申請的, 衛生監督機構責令補辦, 逾期不補辦, 報衛生行政部門注銷其執業許可證。“校驗期滿前3個月”在實施過程中, 有很大的歧義, 可以理解為“校驗期滿前3個月內”或“校驗期滿前3個月前”, 以第一個理解來實施更為妥當。

4.2 現校驗一般都是衛生行政部門委托衛生監督機構進行,衛生行政部門負責把關和作出校驗結論, 如需做出暫緩校驗的結論, 衛生行政部門和衛生監督機構需上下好幾回, 兩部門之間沒有很順暢的交流渠道, 會費時費力, 不能馬上遏制違法行為, 達不到應有的效果, 因此兩部門之間的職責分工要明確, 流程要理順, 溝通渠道要及時暢通。

4.3 《醫療機構基本標準(試行)》為1994年頒布實施, 以20多年的標準要求現在的醫療機構, 值得推敲。

4.4 《校驗管理辦法》第十、二十、二十五條規定了幾種注銷執業許可證的情形, 均不符合《行政許可法》第七十條規定注銷行政許可的幾種事項, 根據以上條款直接注銷是否恰當, 值得推敲。《行政許可法》第七十條, 注銷行政許可是基于事實的出現而由行政機關收回行政許可證件或公告行政許可失去效力的一種行為, 不需聽證、復議、訴訟的程序,是一種事實行為。《校驗管理辦法》中規定的注銷, 醫療機構有聽證、復議、訴訟的權利, 是一種法律行為, 顯然這兩者規定的注銷是不同的。《行政許可法》2004年頒布實施, 是上位法, 《校驗管理辦法》2009年頒布實施, 是下位法, 制定規范性文件不參照已有上位法的規定, 使用時要謹慎［1］。《校驗管理辦法》第十、二十五條與《醫療機構管理條例》第四十五條規定的情形實質是一致的, 對待這情況, 可給予醫療機構吊銷執業許可證的行政處罰, 再實施注銷。

4.5 衛生監督機構要求醫療機構補辦申請校驗手續、作出“暫緩校驗”結論、下達整改通知書都需要相配套的文書,2012年頒布實施的《衛生行政執法文書規范》沒有為暫緩校驗配套相關的文書, 現多以衛生監督意見書的形式要求醫療機構補辦或下達整改意見, 沒有相配套的文書, 降低了暫緩校驗工作的可操作性, 建議有關部門今早出臺相應文書,便于實際工作中使用［2］。

4.6 暫緩校驗期間內, 醫療機構停止執業, 衛生行政部門給予暫緩校驗的, 多是一些屢教不改的醫療機構, 不會完全停止執業, 無形中增加了衛生監督機構的壓力, 加強監管, 執法力量不足, 放任不管, 暫緩校驗就成為一紙空文, 起不到應有的作用。同時暫緩校驗期間, 發現醫療機構開展診療活動或發布醫療服務信息和廣告, 如何處罰, 對此《醫療機構管理條例實施細則》應做出明確規定。

［1］唐祥先, 楊基成.由一起醫療機構未按規定校驗致行政處罰引發的思考.中國衛生監督, 2010, 17(4):382.

［2］陳雋.鎮江市區內設醫療高就執業許可證校驗存在問題及對策探討.江蘇衛生保健, 2013, 15(4):28.