高層次人才引進政策創新路徑研究

彭 庚

(福建師范大學 公共管理學院，福州 350007)

當今世界，人力資源已經成為重要的競爭戰略資源。近年來，我國不管在人才的引進、開發還是培養上都有了長足進步，形成了一批優秀的人才隊伍。2011年，根據《國家中長期人才發展規劃綱要(2010 ～2020年)》的要求，由國家層面組織實施的12 項重大人才工程實施方案意味著我國在向世界人才強國的征途中邁出了重要一步。

目前國內學界對“高層次人才”還未有權威、統一之界定，但基本共識是認為高層次人才是相對一般人才而言，在一定領域、行業中具有較強業務能力、科研水平及戰略眼光的高端領軍人才［1］。本文所指的高層次人才包括海外留學生、高技能人才、創新型人才、科技領軍型人才、創業型人才等。對中國學術期刊網CNKI 進行跨庫檢索，從2008年開始，以“高層次人才政策”為研究對象的文獻逐年遞增，以“高層次人才政策”為題名和“模糊”為匹配的文獻952 篇。主要集中在高校高層次人才引進政策、中央和地方政府高層次人才引進政策的現狀、問題和對策研究以及高層次人才評價體系研究。很少對高層次人才政策創新及其對人才工程推動作用的成果和經驗進行研究。

本研究旨在通過對中央人才政策指導下的國家自主創新實驗區在人才工程的建設和實施過程中的政策創新進行總結，探討政策創新對人才工程的推動作用，構建政策創新以及二者之間的因果模型，說明政府在人才工程推動當中所處的地位和角色。通過對人才實驗區高層次人才引進政策創新的成果經驗分析，探索一條科學化的人才政策創新路徑。

一、研究對象和研究方法

(一)研究對象

本文中所選取的研究樣本為北京中關村、上海張江、無錫“東方硅谷”、武漢東湖、福建平潭、廣州南沙六個。為使研究樣本具有代表性，樣本選取是根據2013年2月中國人事科學研究院組織召開的人才改革試驗區政策創新研討會選取的。以上六地以及深圳前海、珠海橫琴8個典型人才改革試驗區代表分別在會上對各自建設及政策創新情況進行交流。廣州南沙-深圳前海-珠海橫琴三地在國務院的批準和指示下正在合作建立粵港澳人才合作示范區的“全國人才管理改革試驗區”。本文隨機選取其中一個作為樣本，避免政策重復。

(二)研究方法

本文采用文獻研究法中的內容分析法。內容分析法是指對各種信息交流形式的明顯內容進行客觀的、系統的和定量的描述［2］。本文的研究分析單位是各實驗區關于高層次人才引進的政策，分析總體是這六個區域關于高層次人才引進工程的相關政策，重點在有創新的政策上。政策和數據主要來自該人才特區政府門戶網站、專業網站以及政府年鑒等。

二、人才實驗區政策創新路徑及分析成果

(一)人才實驗區政策創新路徑

通過對以上六個人才實驗區的人才政策及其創新之處進行分析和整理，以及對高層次人才政策施行之后對該區在經濟發展、科研成果、人才數量質量上的統計。我們可以構建政策創新對于人才工程推動作用的路徑圖，用以探討政策創新的成果經驗。

圖1 政策創新對人才工程推動作用路徑圖

由上圖可以看出，人才實驗區是制定政策的主體，同時也是人才工程的受益者。因此，人才實驗區在高層次人才政策創新的過程處于主導地位。但實驗區政府或管委會在依據中央政策或者上級政府部門的政策制定針對該區高層次人才的創新政策之后，要發揮對人才工程推動作用，必須看政策的執行，為更有效的引進高層次人才，人才實驗區在制定創新政策的過程中以需要層次理論為指導，承前啟后，制定一套政策創新體系，恰當的使用激勵的手段，發揮創新政策的作用。在這過程中滿足高層次人才基本生存需要如住房、醫療和津貼補助上的創新，安全需要如出入境與居留的政策創新，社交需要如子女、配偶安置的政策創新、尊重需要如職稱評定等政策創新和自我實現需要的政策創新。圖中央的三角形表示越高層次的需要越有創新的空間，但是相對就越有創新的難度。同時，政策創新和施行都應考慮到政策施行可能受到人文地理環境、市場經濟發展水平、法律保障體系和特區建設歷史等周遭復雜因素的的影響。

(二)人才實驗區政策創新分析結果

1．高層次人才政策創新對人才工程推動的成果。2008年，我國開始施行《引進海外高層次人才暫行辦法》即“千人計劃”，依托這一高層次人才工程，地方政府和各個實驗區也開始探索高層次人才引進之路。本文主要選取了自2008年千人計劃實施開始至2012年，人才實驗區在人才隊伍建設上所取得的成果，對其數據進行統計分析(見表1)。

表1 人才實驗區政策創新對人才工程推動的數據統計

中關村留學歸國創業人才是國內留學歸國人員創辦企業數量最多的地區。上海張江園區截至2012年底，留學歸國人員、“千人計劃”入選人才名列前茅。自武漢市東湖高新區實施“3551 光谷人才計劃”以來，共引進和培養高層次人才數量和質量都明顯進步，開發區引進外資項目和全年申報專利數量較大。至2011年底，無錫已經吸引了過千家企業落地，同時吸引了大量海內外高層次高素質人才。至2012年，南沙的高層次人才引進也取得了明顯成果。福建省2012年有8 位專家入選國家“千人計劃”，有3 名入選“青年千人計劃”［3］。高層次人才的引進在引領實驗區科技創新成果、高新技術產業的發展、實驗區人才隊伍建設和促進實驗區經濟社會發展中都發揮了舉足輕重的作用。

2．人才實驗區高層次人才政策創新的經驗。

(1)建立健全政策創新體系，完善高層次人才發展的載體平臺。要實現對高層次人才的引進，單一政策無法對高層次人才形成吸引力。如，北京中關村在2011年11月發布了《關于印發〈加快建設中關村人才特區行動計劃(2011 -2015年)〉》結合北京市施行的居住證制度，制定并實施專門的“海外高層次人才居住證”制度，解決了海歸人才在工作、生活中的市民待遇問題，為他們創新創業帶來諸多便利。人才創新扶持政策應該從系統的角度出發，要重視發揮政策體系的作用，為高層次人才的發展構筑完善的平臺。中關村還在2012年10月相繼印發了專項資金管理辦法的通知，支持雛鷹人才到中關村創辦企業，采取先認(可函評)后支持的新模式人才為切入點，探索運用市場機制選人才的方式不同于以往只針對已落戶中關村的人才進行評選的模式［4］。同時，中關村科學城、未來科技城以及由科技企業孵化器、留學人員創業園等創業孵化服務體系都構成了中關村吸引海外高層次人才的重要載體［5］。

(2)對人才創新政策有正確的價值取向，注重高層次人才實際需求和發展。任何人才都存在著作為普通個體的生存和發展的需求。因此，要從每一個生活的細節出發，在政策創新上從高層次人才出發，全力服務高層次人才。在引進高層次人才，實驗區根據引進人才的分類的不同，采取不同政策。例如，2009年9月，無錫市委發布了《中共無錫市委無錫市人民政府關于以更大力度實施無錫海外高層次人才引進計劃的意見》即“無錫千人計劃”，通過民企與海歸人才“嫁接”創辦企業的形式，實現了資本與高科技人才的對接。創新之處還在于建立創業導師服務機制，組建無錫市海外科技領軍型創業人才創業導師理事會，積極發揮“海外科技創新交流聯盟”的作用，在海外人才企業管理、市場開拓等多方面提供幫助，對人才引進時的使用的恰當的激勵手段。政策創新的落腳點應該放在人身上，從人才需求的各個角度和方面出發，以人為本，促進人的全面發展。

(3)注重人才個體差別追求，避免高層次人才引進政策的同質化。根據馬斯洛的需要層次理論，人有五個層面的需求，即生存需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現。人除了生存需要、安全需要等較低層次的需要之外，還會有高層次的需要。應該要注重高層次人才在追求更高層次需要上的個體差別。根據不同需要，采取靈活性的政策，滿足高層次人才的不同需求。人才實驗區的政策創新多數集中在高層次的需求上，重視高層次人才的歸屬感、長遠發展、地位聲望的獲得和自我價值的實現。如:2010年8月，武漢市政府常務會議原則通過了《關于實施“511 黃鶴英才計劃”暫行辦法》(送審稿)，推出了扶持資金、貸款貼息、股權激勵、購房補助等六大優惠“套餐”。創新之處在于對入選人員實施股權激勵。基于我國現存“院士終身制”的榮譽，東湖積極推薦入選領軍人才參評院士，激發人才創新創業活力，幫助人才追求自我價值的實現。

(4)創造政策實行的軟硬環境，以適應高層次人才階段性發展。政策執行需要良好的環境，包括軟環境和硬環境，軟環境是指實驗區的人文環境，比如有的實驗區就打出了文化牌，宣傳該區的歷史文化價值以吸引高層次人才。硬環境指的是生存環境，例如生態環境、公共基礎設施建設情況等等。有關心理學調查表明，人有不同的發展階段，高層次人才更注重生活的品質，更注重生活環境質量，，追求自身的價值。因此，實驗區應注重創造政策施行的軟硬環境。例如，2009年4月，武漢市委和人民政府發布了《中共武漢市委 武漢市人民政府關于在武漢東湖新技術開發區建設人才特區的若干意見》，表明了要通過要創造良好的社會環境，大力宣傳東湖高新區高層次人才及其團隊創新創業的先進事跡和成果，著力提升高層次創新創業人才的社會知名度和影響力。

(5)創新高層次人才引進的方式，發揮市場的作用。在人才引進方式和方法上，突破單一的引進方式，通過多種渠道和方式引進高層次人才，發揮市場對人才資源配置的基礎性作用。例如，2008年4月，廣州南沙開始施行了《廣州市南沙區中高級人才引進暫行辦法》，通過“全職、特聘、客座”等形式面向社會公開聘用引進中高級人才。創新之處在于建立“人才特聘工作制度”，引進人才在特聘期內享受與本單位同類人員同等的工資福利、職稱評聘、各種評比和獎勵以及參加社會保險等待遇。2011年8月，浦東新區推出了《關于推進張江核心園建設國家自主創新示范區若干配套政策》，推行的“聚才計劃”一改以往“唯學歷論”、“唯職稱論”的評價方式，在人才的選拔和培養上引入市場元素，把人才評價的權力留給“企業家評審團”，明確建立以市場為導向的人才評價標準，對經認定的創新團隊和人才，提供全方位的支持。

(6)明確自身定位，發揮特區自身優勢，突出地方特色。人才實驗區在建設過程中，應該明確自身的定位，例如江蘇無錫科技園區，對自身的定位就很明確，為建設成為“東方硅谷”的目標而努力。因此，在制定人才政策時，對科技領軍型創業人才的有明確的扶持政策，并為這樣的人才建立創業導師服務機制。在政策創新的過程中，應當認清和認準人才實驗區自身的引才優勢，突出當地的地方特色。實驗區在引進臺灣人才時，有著天時地利的天然優勢，和地理歷史、文化上的傳承和契合。例如，2010年5月7日，福建省發布了《關于支持平臺綜合實驗區人事人才工作的若干意見》，支持實驗區先行先試推薦兩岸人才交流合作，提出在引進臺灣專才時，待遇要適當高于臺灣水平。

(7)正確對待高層次人才，恰當使用激勵手段。激勵手段可以分為物質激勵和精神激勵手段。高層次人才引進的創新政策應該綜合使用兩種手段，并更重視精神激勵，逐步往精神激勵的方向過渡。例如，2009年4月武漢市委和人民政府發布了《中共武漢市委 武漢市人民政府關于在武漢東湖新技術開發區建設人才特區的若干意見》實施“3551 光谷人才計劃”，對入選人才優先推薦其承擔國家級重大科技及產業化項目，設立專項風險投資引導資金和風險補償資金，支持人才專職或兼職主持科技創新、成果轉化，發揮東湖高新區留學人員創業園孵化器功能等手段集聚海內外高層次人才。還對高層次人才取得的發明專利和科研成果，優先推薦申報國家、省市有關科技獎勵。2010年5月27日，東湖新技術開發區發布了《海外留學人員優惠政策》對留學人員有優先上市、知識產權入股等創新支持。

(8)健全法律保障體系，為政策施行提供保障。健全和完善中國特色的人才政策法規體系，是推進人才強國戰略的重大舉措。近年來，我國在建立健全人才法律保障體系有了很大進步。在人才培養、人才引進、人才流動、人才使用、人才評價、人才激勵和人才保障上都做出了很多規定［6］。例如積極推進社會保險和保障制度。已經出臺了《就業促進法》、《勞動合同法》等等。依托這些國家級的法律法規文件，實驗區在政策創新以及執行的過程中可以指定保障的細則等，以確保創新政策更順利因地制宜的實現。

三、總結與討論

高層次人才政策創新使得各試驗區在科研成果、經濟發展及人才隊伍建設上都有很大的進步。但不能忽略實驗區在引進人才時存在著一些誤區。第一，實驗區高層次人才政策創新存在盲目性。“人才特區”之間盲目比拼人才投入資金額度，導致資源的浪費［7］。因此，實驗區在人才引進時，應該正確認識特區自身的優劣勢，明確特區當前建設所亟須的人才，用正確的物質或者精神激勵方式來引進人才創業就業。第二，創新政策存在著落實不到位的情況。如政策執行人員對創新政策的誤讀或政策執行能力存在不足都可能導致創新政策起不到實際效果。針對這種情況，實驗區政府或者管委會在政策執行過程中應對新政策進行正確解讀，并正確評估工作人員的能力，尋找合適的執行負責人，同時加強對創新政策執行過程中的監控。

隨著市場經濟的發展，無論是政府還是企業都日益重視人力資本要素在促進經濟發展中的作用。我國各個人才實驗區都極為重視人力資本的地位，采取各種手段對人力資本進行投資。在既定的人才體制機制條件下，通過修正人才發展目標，或采用新的方式或路徑來實現人才發展目標，這就是人才政策創新［8］。政策創新的過程就是對人力資本進行改善和投資的過程。盡管政策創新不應該有路徑依賴，但在高層次人才創新的過程中，離不開必要的要素和影響因素。只有明確政策創新的要素和影響因素，才能對政策內容進行修正和創新。除了以上所列出的影響因素之外，通過以上路徑圖，我們還可以看出政策創新的施行還受到實驗區建設歷史的影響，只有形成初具模式并且形成了較符合自身發展特點的一套人才發展長效機制。才能在面對外部政治、經濟環境變化時，能夠及時和有效的進行人才政策創新。

［1］鄭代良，鐘書華．中國高層次人才政策現狀、問題與對策［J］．科研管理，33(9):130 -137．

［2］袁芳，王漢生．社會研究方法教程［M］．北京:北京大學出版社．1997．2:401．

［3］吳艷蓉，中共福建省委員會． 組織工作［C］．2012 福建年鑒，2012 -12 -17．

［4］來有為，王佩亨．北京中關村深化人才特區建設的探索及啟示［N］．中國經濟時報，2013 -1 -30(05)．

［5］來有為．我國引進海外高層次人才的工作進展與成效［N］．中國經濟時報，2012 -4 -13(07)．

［6］沈榮華．構建中國特色的人才政策法規體系［N］．中國人事報，2007 -01 -05(05)．

［7］苗月霞．我國地方政府“人才特區”建設研究［J］．中國行政管理，2012(10):44 -47．

［8］北京市人力資源研究中心．人才工作科學化路徑探索——來自中關村人才特區的實踐［J］．新視野——首都科學發展論壇，2012(3):88 -91．