外商投資管理邁入新階段

周銳

2014年6月17日，由中國國家發展和改革委員會發布的《外商投資項目核準和備案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式施行。這意味著中國在加入WTO初期制定的《外商投資項目核準暫行管理辦法》在運行10年后宣告終結，中國對外商投資的管理開始進入新階段。

從全面核準到普遍備案

相比于此前的暫行管理辦法，此番外商投資新規最大的不同，就是管控范圍縮小，管理部門下沉。

過去10年間，中國對外商投資項目采取事無巨細的管理模式。政府主要從維護經濟安全、保障公共利益、市場準入和資本項目管理等方面進行全面核準。

此番頒布的投資新規改革了外商投資項目管理方式，將項目全面核準改為有限核準和普遍備案相結合的管理方式。

其中，除《外商投資產業指導目錄》中有中方控股要求的鼓勵類項目和限制類項目，以及屬于《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》第一至十一項所列的外商投資項目實行核準制外，其余外商投資項目均實行備案制。

業內人士表示，在限制類項目之外，此次新規并沒有把鼓勵類項目放入備案的范圍，這顯示政府對放開外商投資的管控仍較為謹慎，不過，這已經是朝著負面清單管理邁出的重要一步。

除了從全面核準到普遍備案的變化，《管理辦法》對外商投資項目核準、備案的條件也進行了大量簡化，不再對項目的市場前景、經濟效益和產品技術方案等應由企業自主決策的內容進行審查，注重讓市場發揮配置資源的決定性作用，賦予企業投資自主權，努力提高外商投資便利化水平。

在管控范圍縮小的同時，管理機構也呈現出下沉的態勢。《管理辦法》規定所有需要備案的外商投資項目均由地方政府投資主管部門負責，絕大多數外商投資項目將實現屬地化管理。

適應外商投資新特點

發改委表示，之所以對外商投資管理規定作出調整，是因為隨著經濟全球化的不斷深化、中國經濟社會的全面發展及開放型經濟體系的日益完善，外商對華投資出現新情況和新特點。

具體分析，這些新情況和新特點在兩個方面表現得較為明顯。

其一是中國利用外資需要新的增長點。中國商務部最新發布的數據顯示，2014年1-6月，日本、美國、歐盟和東盟等主要經濟體對華投資均出現不同程度的下降。

面對一些外媒關于“中國利用外資的黃金時代已經結束”的觀點，中國商務部新聞發言人沈丹陽給予了駁斥，他表示，雖然上半年一些國家或地區對中國投資下降，但也有很多國家對華投資是增長的。數據表明，多數外資企業仍然看好中國的投資環境和商機。

雖然中國的投資環境和商機仍具有吸引力，但中國利用外資進入低速平穩期的趨勢已然顯現。

內地著名媒體人胡舒立就撰文對未來中國的投資環境或將出現的“兩分圖景”表達了擔憂：一方面，允許外資進入的領域競爭激烈，高度飽和，人力成本的提高將使部分外資轉向其他發展中國家；另一方面，外資被限制進入的部門，因缺乏競爭而效率低下，由國有資本盤踞，既得利益固化。她表示，要避免這兩種情況出現，中國需要進一步打開外商投資之門。

其二是配合中國對外投資的需要。最近幾年，中國資本流出量已經開始逐漸追近資本流入量。相關數據顯示，2012年，中國已成為世界第三大對外投資國，僅次于美國和日本。

上海外國語大學國際金融貿易學院院長章玉貴表示，中國從資本凈流入狀態向資本凈流出狀態切換，是中國由貿易與制造大國向產業與資本強國邁進過程中的現象性反映，某種程度上亦有助于中國提升對全球資源的配置能力。但為了避免資本凈流出趨勢加劇國內產業空心化，中國迫切需要有一大批企業適時走出去，盡快嵌入全球產業與資本體系，提升中國對全球資本的影響力與控制力。

從當前情況看，中國企業在加快走出去的過程中，遇到了各國形式各樣的管制和阻力。這一麻煩在未來也將呈上升趨勢。而解決問題的一個可行的路徑，就是通過投資協定的談判來實現兩個市場對等開放。

目前，中國與美國、歐盟已經開始的“雙邊投資協定”（BIT）談判，中國的市場準入問題將會是這些談判中的焦點，中國對外商投資管制的放寬也將成為中國政府為本國企業爭取利益的籌碼。

新思路：從政策洼地到“自由牧場”

值得注意的是，政府此番對外商投資管理規則的升級并非單兵突進，而是整體改革思路在具體領域的彰顯。

改革開放以來，從深圳到上海浦東，中國諸多經濟特區吸引外資的競爭力都體現在中央賦予的優惠所帶來的政策洼地。這種模式也被其他諸多城市效仿。這些城市通過壓低要素價格、忽視環境成本，強行制造“洼地”，在一些地方外資甚至享受到超國民待遇。

但這種靠“政策胡蘿卜”吸引投資的做法在中國經濟增長遭遇資源環境瓶頸、人口紅利開始衰減、經濟轉型迫在眉睫的大環境下顯然已經不再適用。

在上海自貿區的探索中，官方就已經釋放了改變的思路：不通過“政策胡蘿卜”來作為吸引投資的籌碼，而是致力于通過減少管控，創造一個“自由牧場”來增強自身的吸引力。

中國財政部部長樓繼偉不久前也痛斥中國區域性稅收優惠政策過多，影響了公平競爭和統一市場環境建設。他表示，今后，除專門的稅收法律、法規外，起草其他法律、法規、發展規劃和區域政策都不得突破國家統一財稅制度、規定稅收優惠政策；未經國務院批準，不能對企業規定財政優惠政策。

除了政策的公平，讓內資和外資享受公平的待遇也是政府政策目標之一。中共十八屆三中全會通過的《決定》中明確提出，要實行統一的市場準入制度、統一內外資法律法規，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

對此，《管理辦法》在準入管理上對外商投資探索試行國民待遇，即除《外商投資產業指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的鼓勵類項目和限制類項目外，其余外商投資項目管理方式與內資項目一致。從準入管理的程序和要求方面看，外商投資項目核準管理在申報材料、核準條件及程序等方面的要求與內資項目也基本一致。

挑戰：如何切實維護國家安全

此番發布的外商投資管理新規在放松管制的同時，也在一些地方加強了監管力度，其中最引人關注的，就是把國家安全審查納入外商投資項目管理體系，要求實現相關管理制度有機結合，在深化改革和擴大開放的同時，切實維護國家安全。

國家安全審查并非世界各國的普遍做法。自美國在上世紀80年代啟動這一制度后，目前也只有德國、加拿大等國加入其中。

近年來，美國外國投資委員會（CFIUS）曾否決過中海油收購優尼科（Unocal）、華為收購三葉系統等中國投資項目，引發了巨大的爭議。

事實上，中國也有自己的與國家安全相關的外商投資管理辦法，中國國務院辦公廳在2011年曾發布《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》。但過去3年里，該規定一直處于空置狀態，沒有一例和國家安全審查相關的案件披露。

這一局面出現的原因并非是“有法不依”而是“沒有必要”。過去10年間，中國政府從維護經濟安全、保障公共利益、市場準入和資本項目管理等方面，對外商投資項目進行全面核準。既然所有外商投資項目都需要政府點頭，國家安全審查機制自然也無法發揮作用。

不過，外商投資新規的實施改變了這一狀況。審核范圍的縮小、審核層級的下降，意味著中國國家安全審查機制將成為政府守住外商投資管理底線的首要屏障。伴隨著對外商投資的國家安全審查走上臺面，業內呼吁政府參照CFIUS，盡快做大跨部門的外商投資常設性國家安全審查機構。

不過在學習CFIUS的同時，必須注意的是，該機構近年來頻繁陷入將經濟問題無端政治化、惡化投資環境的爭議，而這一點是中國必須考慮的因素。

對于如何繼續吸引外資，中國政府在以上海自貿區為代表的探索中嘗試了新的思路，不通過“政策胡蘿卜”制造資金洼地，而是通過放松管制增加資金的積極性。

在這種情況下，如果中國對外商投資的國家安全審查仍像現在一樣呈現出細節模糊、領域寬泛的不透明特點，必然會影響外商對中國投資環境的判斷。

因此，除了在機構和執法上參考CFIUS外，不少專家認為中國最應該借鑒的是其對國家安全審查的可視化努力。

要提高透明度，首先需要有明確的規則。美國在2007年通過《外國投資與國家安全法》，被認為在一定程度上提高了CFIUS審查的問責性與公信力，中國未來也需要把國家安全審查納入法治框架內。

其次是強調程序正義。2012年3月，三一重工的子公司收購了位于美國俄勒岡州海軍軍事基地附近的4座風力發電廠項目，但在后續施工中卻被美國總統奧巴馬叫停——在奧巴馬簽發的總統令中，叫停的原因是“涉嫌威脅美國國家安全”。

當地時間7月15日，美國哥倫比亞特區聯邦巡回上訴法院裁定，中國企業三一重工告贏了奧巴馬。

這次勝利雖然讓中國企業出了口惡氣，讓美國方面栽了個小跟頭，但值得注意的是，這一判決并不能改變受阻的交易，其更多地表明了美國司法體系對程序正義的關注，實際上是為美國泛政治化的國家安全審查做了辯護。

考慮到“威脅國家安全”是一個寬泛而模糊的說法，如何提高該審查機制的透明度未來將成為一個國家彰顯其良好外商投資環境的必要條件。因此專家提醒，在做好機構配置的同時，圍繞著國家安全審查的相關立法也須及時跟上。