城市管理塔西佗陷阱的成因與前饋控制

房立洲+陳觀林

導讀：近年來，“城管塔西佗陷阱”有日益加劇的趨勢。在內部職能增多、外部輿論誤解的時代語境下，城管人員面臨巨大壓力，影響了城管執法效率的提高。著眼于“前饋控制”的分析視角，有助于探討破解“城管塔西佗陷阱”的方法路徑。

近年來，我國的城市管理日益受困于“塔西佗陷阱”①已是一個不爭的事實。隨著城市化的急速推進，一方面是城市管理職能的急劇擴張，另一方面卻是城管妖魔化的不斷加劇。在已屢見不鮮的“城管打人事件”等負面報道中，無論有理無理，不管有為無為，城管都無一例外地被推向輿論的風口浪尖，引來集體圍觀，繼而遭致漫天口水，誘發如潮惡評。城管到底怎么了？為什么今天的城管很受傷？在構建和諧社會的語境下，城管到底該如何作為？城管積極作為是對還是錯？今天我們需要建設什么樣的城管？諸如此類問題，正日益成為困擾各級政府、學術界以及社會有識之士的重大課題。本文擬從前饋控制②的視角切入，探求強化城管效能建設、提升城管社會滿意度的現實路徑。

一、妖魔化：城管“塔西佗陷阱”的表征

新世紀以來的城市管理內容一直在不斷拓展和深化。“上管天，下管地，中間管空氣，地下管管網”，已成了城管人員的自我寫照，有些城市的城管人員為此喊出了“5+2”、“白+黑”、“星期六一定不休息、星期日休息不一定”的城管人員拼命干精神，可見城管工作的艱難和辛苦。但城管內容的拓展、范圍的擴大和職能的延伸并未給城管帶來良好的社會口碑，恰恰相反，城管工作的滿意度在同級部門比較中，卻始終在低位徘徊（據不完全統計，如表1）。

總體來看，城市管理和執法的環境很不理想。城管塔西佗陷阱的突出表現是城管的妖魔化傾向有越發加重的趨勢，主要表現在以下五個方面：

（一）管理行為的妖魔化

城管人員的執法行為，即使是正當的、合法的，一旦與管理對象發生言語或肢體上的沖突，就被某些別有用心或有所企圖的人冠以“城管又罵人了”、“城管又打人了”等無端指責，影響了城管人員的正常執法活動。

（二）城管隊伍的妖魔化

城管個別負面事件的持續放大或發酵產生的漣漪效應，逐漸波及整個城市管理隊伍，使得這支隊伍即使整體作風優良，素質過硬，也難逃被整體矮化、丑化和妖魔化的厄運。一個不爭的事實是，城管隊伍形象的好壞與管理任務的多寡多年來一直呈反態增長趨勢。

（三）政策措施的妖魔化

城市管理似乎總夾在中間，其政策舉措的有或無、嚴或寬，在使一方滿意的同時，也必定招致另一方的反對。如限制養犬，嚴了飼養者反對，松了居民反對，總有一方不滿意，使城市管理經常陷入兩難。因此，城管任何一項政策、舉措甫一出臺，往往都會遭遇較大的“社會抗體”。隨著城市建設水平和市民訴求的不斷推高，隨著更多、更嚴、更細城管政策、舉措的出臺，必將進一步把城管推向社會的風口浪尖，這也許是城市化進程中城市管理必須經歷的“陣痛”和付出的代價。

（四）社會口碑的妖魔化

1.媒體放大發酵

在不少城管“公眾事件”中，一個不容回避的事實是，不少媒體都成了推波助瀾的始作俑者。其實，城管作為城市化進程中的一個新興群體，其自身也在不斷完善當中，且管理內容龐雜，大多是社會的“頑癥”，在當前城管法規體系建設尚不完善的情況下，產生一些負面問題在所難免，但關鍵在于作為輿論喉舌的媒體如何引導公眾視角。任何一個事件都是立體的、具有多面性的，如果媒體一遇此類事件，都秉持挖掘負面新聞以博取眼球的心態，那城管工作辛苦奉獻的主流就會被抹殺，城管工作的社會生態也必將處于持續不斷的惡化之中。前不久發生的合肥城管集體湊錢買下攤販余貨以及武漢城管曹祥超與攤販“對跪”事件，折射的是城管群體在面對媒體和社會公眾時的恐懼和無奈。

2.公眾圍觀起哄

每一起城管“公眾事件”，實質上都體現了管與被管的博弈。在圍觀人群中，有曾經被城管執法過的對象，有抱有同情弱者心態的市民，也有曾經是小商小販流動經營的受益者。管與被管的階層分野，此時成了城管與圍觀公眾之間的利益對立。隨著網絡媒體的普及，如今網絡圍觀已呈遠超現場圍觀之勢。廣大網民的不斷拍磚灌水產生了強大的輿論疊加效應，直接制造了每況愈下的城管大環境，也使城市管理多年來積累的正面形象喪失殆盡。

3.部門齟齬抵觸

雖然都是政府的職能工作部門，但無論從縱向還是橫向來看，城管與其他部門的關系也頗有些尷尬。

橫向來看，城管與其他部門之間的關系近年來有日益緊密的趨勢。由于不少地方都在積極推行“大城管”，城管作為牽頭實施部門，要不時給相關部門分工派活，實施統一考核，表面上看是城管權力在加大，殊不知，這是城管管了許多本不是職能范圍內的、本該其他部門管而沒有管好的事情，在當前行政管理體制下，城管實際上充當了諸多矛盾的“下水道”，[1]如Z市的城市管理職能已從2004年成立之初的150多項拓展為現在的484項。但城管的這種多做多為并沒有提升自身的地位，反而遭致更多類似于“貪權求大”的惡名。更有甚者，有些部門把城管委叫成了“剩管委”，意思是，我們不想管或者我們難管的事，都由你來管，城管在政府序列中的地位由此可見一斑。

縱向來看，Z市這幾年推行的是“兩級政府，三級管理，四級服務”的城管體制，城市管理的很多實際操作事項都隨著“條塊結合，以塊為主；屬地管理，重心下移”的實施，如翻斗車般地傾倒給了屬地的街道甚至社區，導致街道、社區不堪重負，產生強烈不滿，這是城管部門在Z市政府滿意單位評價基層測評中年年都排末尾的主要原因。

（五）作風效能的妖魔化

對城管，民間有許多帶有矮化甚至丑化的稱謂，如管垃圾的、亂罰款的、抓小販的，等等，雖帶偏見，但也反映出社會對城管執法的普遍不滿。這種不滿，有可能是受傳統偏見的耳濡目染，但根源是某些城管人員在實施管理、執法行為時過于簡單、低效、粗暴和不合情、不合理的做法。同時，處在城市化過程中的城市較之以往自會暴露出較多的問題，城管成了矛盾比較多、難題相對集中的領域之一，如廣告設置如雨后春筍，渣土亂投屢禁不絕，違章搭建層出不窮，車輛亂停比比皆是，游商販賣此禁彼出，等等。殊不知，這些矛盾和難題都是城市建設中的老大難問題，有些由于體制、時間等因素一時很難解決，但生活訴求被不斷推高的社會公眾卻難于接受——盡歸之于城管作風懶散、素質不高、效率低下。城管部門作為城市運行的“總管家”，“挨板子”就成了家常便飯，一些城市建設和發展的“欠賬”、“壞賬”和“死賬”都被記在了“城管頭上”。endprint

無論哪種形式的妖魔化，歸根結底，都是社會對城管集體仇視的爆發性發作，是城管領域久治不愈且在不斷變異的“流感”。只有辨明其“發病機理”，才能找到治愈的“良方”。

二、社會資本流失：產生城管“塔西佗陷阱”的主要原因

最早提出“社會資本”③概念的是法國社會學家皮埃爾·布迪厄，他認為：社會資本是實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某種持久性的網絡的占有密不可分的，這一網絡是大家共同熟悉的、得到公認的，而且是一種體制化關系的網絡。[2]哈佛大學政治學與社會學教授羅伯特·帕特南明確將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，他們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率”。[3]

充足而多樣的社會資本是城市管理得以順利開展的關鍵所在，也是城市管理工作贏得社會理解、支持和參與的感情紐帶。城管“塔西佗陷阱”的存在，其根本原因是以信任、規范、社會網絡等為核心內容的社會資本的流失。

（一）信任流失

有主動信任流失和被動信任流失兩個方面。主動信任流失主要源于城管自身。政策法規的欠科學性、管理和執法行為的隨意性、行業風紀的松散性、職業素質的短板以及與社會溝通渠道的缺失等，都容易削弱城市管理贏得社會信任的基礎。被動信任流失主要來自于媒體的曝光、公眾的惡評等產生的窗口效應、放大效應以及變異效應等“三大效應”。[4]

（二）網絡阻滯

從全國來看，許多城市已陸續建立起一套有利于推進城市管理的“縱向到底，橫向到邊”的管理網絡，也為許多城管舉措的實施提供了體制和機制上的保證。但總體來看，網絡的運行還不夠順暢，主要表現在：部門間的利益鴻溝和推諉扯皮、社會公眾的排異反應以及社會參與城管的停滯狀態等，所有這些都影響了城市管理的效率和美譽度。

（三）權威不足

筆者以為，當前城市管理的權威性并不是像某些人說的那樣在不斷擴張，而是被職能不斷膨脹掩蓋下的嚴重不足。一方面，城管的法律地位有待確定。據粗疏統計，城管執法涉及的法規有200多部，但沒有一部是“自己”的，城管至今沒有一套“屬于自己”的專門法規，“七八頂大蓋帽，管不住一個破草帽”，表面上體現了城管執法的軟肋，實際上彰顯的是法律和制度供給不足的硬傷；另一方面，城管也因為上面沒有能直接隸屬掛靠的部門而一直被譽為“沒有爺娘”，城管工作的開展更多地靠多方奔走呼告以引起政府領導的高度重視。

（四）規范失靈

城市管理涉及到對管理對象利益的調整和行為的約束，如廣告設置、流動經營、停車監管等，不能沒有一系列行之有效的制度規范。從實際來看，每個城市為了便于管理都建立了一套立足實際的規范體系。但規范建立中的一個“通病”是，內部討論多，而社會意見征求和普及宣傳少，公眾對相關規范不甚了了，或規范脫離管理實際，導致規范執行中因信任缺失而產生“失靈”問題。此外，社會公眾的城管意識薄弱，也是產生規范“失靈”的又一重要原因。

三、作為困境：城管“塔西佗陷阱”的弊害分析

“塔西佗陷阱”的存在，使城管部門（人員）作為或不作為、勤作為或懶作為都將面臨利益、名譽以及形象等方面的風險，有時哪怕不經意的一個主客觀因素，都能使這種風險系數放至無限大。城管“塔西佗陷阱”的弊害主要有：

（一）執法自信受挫

這樣那樣的城管負面新聞的廣泛傳播，使城管人員在履責時容易產生“一朝被蛇咬，十年怕井繩”的畏難情緒和“做多錯多”的消極心理，而自身利益、名譽以及形象等方面的考量也使其在履責時顧慮重重，生怕因一時行為給自己招致非議和厄運。因此，即使在面對占道經營、無證游商等依法該取締的違法行為時，城管人員執法的積極性、底氣和“硬度”也大打折扣，甚至睜一只眼閉一只眼，任其在眼皮底下我行我素，從而大大影響了執法的效率和效果。不可否認，這也是當前某些城市一些城管老大難問題久難根治、反而愈演愈烈的原因之一。

（二）不法行為滋長

城市管理中“管”與“被管”歷來是此消彼長，博弈激烈，管理人員的自信不足、激流勇退直接導致了管理對象的肆無忌憚，得寸進尺。一些商販面對過于“柔性”的執法，膽量和欲望迅速增大，違規占道、亂搭亂建、違規養犬等行為就逐漸從“地下”走向“陽光”，同時引發一向依法行事的店家、業主產生強烈的“破窗效應”，“法”被踐踏之時，“搭便車”就成了常態，“公地悲劇”④于是愈演愈烈。

（三）社會運行失調

整潔有序是城市正常運行的“臉面”。但唯有較高文明素養的公民和有序高效的管理，才能確保城市的整潔有序，而這又有賴于堅定、高效的城管執法。在執法猶疑、疲軟的環境下，垃圾亂拋、不法經營、車輛亂停、噪音擾民等行為就會無休止地侵占正常有序的“公共空間”，使城市運行患上“功能紊亂失調癥”，陷城市居民于無窮的痛苦之中。

（四）社會和諧弱化

城管妖魔化和“塔西佗陷阱”，是對城管的不信任、不認同、不理解、不支持等社會情緒的集中反映，反過來會進一步削弱城市管理執法的權威，加大管理執法的難度，使管理對抗事件易發、多發，陷入惡性循環并進一步在更廣的范圍內滲透蔓延，給和諧社會構建帶來不利的影響。

（五）政府公信走低

政府的公信力是建立在對社會有序而高效的管理基礎之上的。城管作為的“失位”和管理效率的下降，也大大影響政府在社會公眾中的口碑。城管“塔西佗陷阱”的存在，不只“城門失火”，也“殃及池魚”，作為主管的政府難辭其咎。因此，一個垃圾到處飛的城市，一個游商滿街走的城市，一個市場亂哄哄的城市，很難想象政府在社會公眾中會有較高的社會滿意度，也很難想象其經營城市能有充足而豐富的社會資本。

四、前饋控制：消除城管“塔西佗陷阱”的策略設計

城管“塔西佗陷阱”的存在，固然有客觀上的原因，但要求城管必須在主觀上引起足夠重視，強化策略設計和制度安排，未雨綢繆，前移關口，推進每一項工作時都力求“考慮準備在前面，行動落實在后面”，努力在主客觀、內外部、軟硬件等方面實現“前饋控制”。endprint

（一）加大宣傳，強化輿論上的前饋控制

在社會公眾對城管的認識上，有個“先入為主”的問題。近年來，媒體對城管的負面報道不少，社會非議也較多，使社會對城管形成了片面和反面的“認識定勢”。從另一方面看，也確實是城管自身的宣傳很不到位，把本該占領的輿論陣地白白拱手讓出。為搶占社會輿論的主導權，在對城管的認識和評價上，城管部門一定不能讓“媒體引導社會”，而應堅持“全面謀劃，宣傳先行”，確立“城管引導媒體，媒體引導社會”的意識，加大對城管全面工作、政策法規、隊伍建設、重大舉措等方面的正面宣傳，尤其是對一些管理執法中的“敏感”區域，要事先通過宣傳進行疏導和“排雷”，努力集聚城管工作的“正能量”。

（二）統籌安排，強化設計上的前饋控制

城市管理中的許多老大難問題，有相當一部分并不是具體舉措和人員作風上的問題，其“根子”其實在制度設計和前端管理上。如污水亂排有可能是規劃設計問題，道路反復破損可能是建設上的問題，攤販東壓西冒可能是生存權未得到妥善安置問題，處置推諉扯皮可能是職責劃分不清問題，問題該不該管可能是管理標準設計問題，等等。只有明其根本，才能實現標本兼治。因此，城管部門一定要積極爭取，利用一切可為我所用的法制、制度等管理資源，樹立前置思維和戰略眼光，強化立法，編制標準，完善制度，強化管理，細化舉措，統籌謀劃，力爭使每一項管理舉措及由此產生的后果都有所考慮和預防，始終把握主動，防患未然。如針對城市家具中的“特殊材質”問題，提前實現“備貨”，可以大大減少因破損修理不及時而造成的管理上的被動。如針對社區洗頭店夜間噪音擾民問題，可在社區建設規劃設計時，就不納入洗頭店設計，即可從根本上解決這一民生矛盾。如庭院改善工程，在建設方案設計時就一攬子考慮后續維護管理的責任落實和資金安排，這樣就會減少不必要的“磨擦”。

（三）科技強管，強化手段上的前饋控制

信息化、機械化等先進手段越來越成為城市管理提升效能的關鍵增長點。本世紀初由國家住房和城鄉建設部推廣的數字城管⑤再造了傳統城市管理流程，極大地提高了城市管理效率，從根本上實現了“發現問題靠舉報，處置問題靠突擊，解決問題靠批示”的被動局面，實現了問題的“第一時間發現、第一時間處置和第一時間解決”。但數字城管只是促進了問題的快速發現和解決，還不能更進一步實現對所有城市管理對象問題的“未發先知”。這兩年在杭州、寧波等地逐漸發展起來的智慧城管⑥在不久的將來，將能很好地解決這一問題。如井蓋破損、污水排放河道、地下管線隱患等，在問題未發生時，事先安裝的傳感器就已經將相關數據信息傳至城管中心系統，有效控制了不良后果和事件的發生。但建設“智慧城管”，需要充分利用新一代信息技術，全面實現城市管理要素、過程和決策等全方位的智能化，最終推動城市管理公共服務能力的提升。[5]

（四）固本強基，強化隊伍上的前饋控制

隊伍建設是城市管理的根本。城管的被妖魔化、掉入“塔西佗陷阱”固然有社會的偏見、誤解等客觀的因素，但隊伍在作風、能力和素質等方面存在的短板也是一個不容忽視的因素。城管工作要取信于民，必須加強隊伍建設，著力在轉變作風上下功夫，主動下基層接地氣，落實“四問四權”（問情于民，問需于民，問計于民，問績于民；知情權、參與權、選擇權和監督權），確保務實為民，廉潔高效。要不斷提高自己的能力素質，懂業務，會管理，察民意，講藝術，有境界，通過過硬的自身素質成功化解管理執法中有可能出現的矛盾隱患，將一切問題消解在萌芽狀態中。

（五）全民共管，強化參與上的前饋控制

城管工作千頭萬緒，涉及到方方面面，不能只靠城管一個方面的“單打獨斗”。實踐證明，在社會治理中，除了政府強化管理，吸引社會公眾的有序參與，在有效化解管理分歧中也具有特殊的功效。社會參與理論是指在社會事務的治理中，應當從以往政府或市場為中心的單一參與模式，向政府、市場、社會、公民等多個群體或組織為中心的多元參與模式轉變。多中心治理理論是由諾貝爾獎得主經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆提出的，是公共事務管理領域的創新性成果，基于深入的理論論證和豐富的實證分析，其核心是“在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率地運行”。[6]如在容易引發爭議的犬類管理和河道治污中，Z市充分調動社會力量參與管理。通過在個別社區成立犬類自治協會，實現“社會的事社會管”，由協會對違規養犬的事在社區進行張榜公示，強化社會組織內的自我教育和輿論壓力，由此減少管理對象與城管部門的直接矛盾，在管與被管之間建立了一個緩沖地帶；在河道治理中充分發揮“民主”的作用，堅持“河道治理不治理以及怎么治理由百姓說了算”，通過在報紙上廣泛征集民意，按民意多少確定要治理的河道，從而找到最佳的治理方案和利益平衡點。在庭院改善中，Z市還探索出社區居民自發成立“民間改善辦”的做法，推選熱心居民擔任改善辦主任，定期召集由居民代表組成的改善辦成員，負責收集居民意見、查看現場、監督實施、落實整改、組織評議等工作，并建立了周例會制、輪值辦公制、即時溝通制和全程參與制等制度，將庭院改善真正辦成一項民生工程、實事工程，改到了百姓心坎上，求得了城市管理與民生訴求的“最大公約數”。此外，Z市通過組織城管志愿者、熱心市民組建“城管和事佬”隊伍化解基層矛盾的做法，也是在主動排解管理糾紛中的一項有益實踐。

（六）多方調研，強化源頭上的前饋控制

調查研究也是實現管理關口前移的一個重要方法。城市管理中的大多數管理矛盾和執法沖突，集中到一點都是管理尺度把握的準確性問題，過與不及都會激發管理雙方的對抗，而“度”的準確把握有賴于研究實踐。當前城市管理中存在的一些突出問題和矛盾，有的其實早有“苗頭”，完全可以通過事先的研究加以預防，實現堵源治本。如城管民意方面，可以通過對以往執法中“事故多發地帶”以及相關案卷的研究分析，努力發現普遍民意的利益關注點以及城管形象的失分點，由此制定有的放矢的治理預案。中醫理論認為，“有其內必形諸于外”。但凡事后爆發的一些焦點、熱點和難點問題，總有一些可以為治理提供線索的“蛛絲馬跡”，即使日常監管也莫不如此，關鍵在于研究和發現。城市防汛應急方面，有些地方總是一到雨天就大面積積水，其根子可能是道路低洼、管道堵塞、下水道設施設計不科學等原因，所以必須通過城管部門的大量實地考察研究，努力發現表層原因下的深層次規律，如此才能真正掌握主動，把好事辦實，把實事辦好，收到事半功倍之效。endprint

城市管理工作繁難辛苦，在如火如荼的城市建設和改善民生中的意義和地位越來越突出。遺憾的是，日益加重的妖魔化和“塔西佗陷阱”卻成了城管部門的“阿喀琉斯之踵”，也成了城管工作人員管理執法中“不能承受之重”的一道心理暗影。補強這一“腳踵”，消除這一“暗影”，除了需要全社會的努力，城管部門也必須迎難而上，破舊立新，尤其要有統籌的思想、主動的姿態和戰略的眼光，努力“把一切工作做在前面”，如此，城管“塔西佗陷阱”才能逐步被填平，城管工作終能成為城管人員和社會公眾心中崇高而光榮的職業。

注釋：

①塔西佗陷阱：得名于古羅馬時代的歷史學家塔西佗，通俗地講就是指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事，這一定律在近年來的社會群體突發事件中有充分的體現。

②前饋控制：指通過觀察情況、收集整理信息、掌握規律、預測趨勢，正確預計未來可能出現的問題，提前采取措施，將可能發生的偏差消除在萌芽狀態中，為避免在未來不同發展階段可能出現的問題而事先采取的措施。

③社會資本是相對于經濟資本和人力資本的概念，它是指社會主體（包括個人、群體、社會甚至國家）間緊密聯系的狀態及其特征，其表現形式有社會網絡、規范、信任、權威、行動的共識以及社會道德等方面。

④當資源或財產有許多擁有者，他們每一個人都有權使用資源，但沒有人有權阻止他人使用，由此導致資源的過度使用，即為“公地悲劇”。如草場過度放牧、海洋過度捕撈等。

⑤數字化城市管理信息系統，簡稱數字城管，是綜合運用“3S”（GIS、GPS、RS）和”2C”（Computer、Communication）等現代信息技術，量化管理行為，再造管理流程，從而實現管理效率提升的一種城市管理新模式。

⑥智慧城管是充分利用物聯網、云計算、信息融合、網絡通訊、數據分析與挖掘等現代信息技術手段，強化信息獲取自動化、監督管理精細化，業務職能協同化，服務手段多樣化，輔助決策智能化、執法手段人性化，通過信息資源整合實現城市管理要素、城市管理過程、城市管理決策等全方位的智慧化。

參考文獻：

[1]單士兵.用合理的制度破解“對跪”困境[N].人民日報，2013-04-16（5）.

[2]李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發展[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]唐鈞.“共管”破解城管困境[N].人民日報，2013-04-03（5）.

[5]陳觀林，李圣權，王赟萃.架設浙江智慧城管的“12 319”[J].信息化建設，2013（10）.

[6]周悅，崔煒.社會參與理論下的農村社區建設現狀分析與機制構建[J].前沿，2012（17）.

責任編輯：王 縉endprint