責任清單：構建基于社會治理背景下的權力清單制度核心

何雨

導讀：立足于我國全面深化改革這一恢弘的歷史性背景，將有助于從社會治理創新的角度論述權力清單制度。在由“政府本位”向“權利本位”與“社會本位”的社會管理模式變革中，通過權力清單制度厘清政府與社會的邊界，確立二者的職責與分工，這既是我國全面深化改革偉大事業中實現政府治理現代化的內在要求，也是創新社會治理模式、構建和諧社會的必由之路。針對制度變革進程中可能存在的種種問題，明確提出以“責任清單”作為權力清單制度的核心，并主張在社會治理中引入“負面清單”制度，以充分發揮社會在社會治理中的作用與功能。

黨的十八屆三中全會《決定》首次提出了“社會治理”概念。和以往的“社會管理”概念相比，盡管只有一字之差，但是卻體現了我國社會治理方式的變革與進化。的確，相對于社會管理，社會治理概念具有更為豐富的內涵，如強調治理理念上的“權利本位”與“社會本位”；在治理主體上引入民間社會的力量，使之在多元化社會治理中承擔更為重要的職責；在治理方式上，強調公民的責任與民間組織的參與，等等。在政府簡政放權、全面深化改革的背景之下，發揮社會在治理中的功能性作用，無疑是未來社會治理方式變革的主導性趨勢。但是，當人們熱衷于社會作用、高歌民間力量的同時，我們同樣不能忘記天平的另一方面，即政府在社會治理中的核心性地位與關鍵性作用。強調社會的作用，并非就意味著政府在社會治理中就徹底地隱退到幕后。事實上，即使在西方國家，政府也從未在社會治理中“缺席”。例如，盡管西方的新公共管理理論強調吸引市場、中介組織、非營利組織參與社會治理，但是同樣要通過財政補貼、PPP模式（公私合營）、特許經營、貸款貼息、優惠政策等政府行為的方式來對這些社會組織或其他社會力量進行支持與監督。[1]對西方國家來說，政府從來沒有也不可能從社會治理中完全離場，更遑論我們生活在一個具有“父愛主義”社會管理傳統的國家之中呢。[2]因此，當我們歡呼治理方式從“政府本位”向“社會本位”的轉換時，我們必須正確認識與妥善處理政府在社會治理中所扮演的角色與發揮的功能。在達致這一目標的過程中，除了需要社會自身的成長與成熟外，更需要政府能夠切實踐行自己的改革承諾，實現自身的角色轉換與功能轉型。那么，在邁向治理現代化的過程中，又有什么樣的制度化道路能夠幫助我們厘清國家與政府的權力邊界、正確處理好國家與社會的關系，真正做到一方面讓社會問題回歸到社會來解決的軌道上，另一方面又并不會因為政府由直接管理者向間接管理者轉變而導致治理模式換擋期可能出現的治理主體缺位與社會秩序動蕩呢？對于這一問題，黨的十八屆三中全會的《決定》同樣給出了自己的答案，那就是通過全面建立權力清單制度，設定政府權力運作的剛性框架，確定社會治理中政府與社會的各自分工與行動邊界。

一、權力清單制度的實踐與演進

從權力清單制度這一提法上看，它并不是一個新名詞。早在2005年河北省就以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，大刀闊斧地推進行政權力公開透明運行改革，依法清理行政權力項目，公開政務運作流程。2009年成都市政府法制辦公布了市級行政權力清單，49個市級部門和單位共有行政權力7437項。2011年寧夏了編制縣級領導機構的權力清單，縣黨代會職權5項、縣委全委會職權8項、縣委書記職權27項、常委班子成員職權143項。2013年，北京市西城區政府公布了自己的權力清單，現任區長王少峰的19項職權，區政府及68個職能部門、街道辦事處的9大類6636項行政權力和2128張行政權力運行流程圖。從權力清單制度在我國的試點來看，直至十八屆三中全全會之前可以說一直是波瀾不興。不僅在實踐層面上看，僅僅表現為寥寥可數的幾個地方性經驗，就是從學理層面上看，我們以“權力清單”作為主題詞在中國知網上進行搜索，結果發現，截止2014年1月為止，學術性期刊上的相關文章只有49篇，報紙上的相關文章有141條，而且這些報紙大多是地方性報紙，像《人民日報》、《光明日報》、《求是》雜志等權威性的主流報刊媒體上根本就沒有出現過這樣的主題報道。由此導致的一個后果就是，湮沒在改革“60條”中的權力清單制度既沒有得到輿論的充分發酵，也沒有呈現出地方政府與各級部門的踴躍性的表態支持。那么，在缺乏夠分量的地方樣本與輿論動員下就把這一制度嘗試列入在十八屆三中全會的改革《決定》中意味著什么呢？我們認為，一方面是作為全面深化改革的頂層設計者認識到公權力運行體制機制的改革已經時不我待、迫在眉睫了，特別是新一屆政府明確提出要通過政府機構改革來把本來屬于市場和社會的職能統統交給市場與社會。從社會學的意義上講，這是我國政府職能現代化的一個宣示，即我國政府要從無所不管的“父愛主義”的全能型政府向有限政府轉變，政府要從自己不擅長、做不好的領域中全面退出，交由市場與社會來承擔。這既是我國構建現代化的行政管理體系的必由之路，同時也是我國政府從日益膨脹的經濟社會負擔中解脫出來的必由之路。除了經濟上的因素外，從社會治理的角度看，強政府下的社會管理模式已經無力應對繁雜多變、層出不窮的社會事務。在強政府社會管理模式下，政府扮演的是各類社會問題解決之道的最后責任人與兜底者。正是這一定位，導致無論出現何種問題，人們總是習慣于尋找政府，這在某種程度上不僅放大了政府的責任，而且也導致人們對社會問題解決的“路徑依賴”。從另一方面看，之所以明確提出建立清單制度，也是頂層設計者對這一制度的內涵、意義、實現路徑已經有了充分的理解與十足的把握。

二、全面深化改革中的權力清單制度

當前，影響我國治理體系與治理能力現代化的一個主要障礙就是權力運作的封閉性與模糊性。因此，必須把建立權力清單制度放在當前我國全面深化改革的時代背景中予以理解，通過權力清單制度的建立，明確政府在與市場和社會互動中的職責與邊界。[3]黨的十八屆三中全會的《決定》吹響了我國全面深化改革的號角，而全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。圍繞著這一總目標，《決定》從我國全面深化改革的實際出發進行全面部署，構建了“5+1+1”的改革總布局，即“經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制”的五位一體改革，加上為全面深化改革保駕護航的“國防和軍隊改革”和為全面深化改革提供堅強領導的“黨的建設”。從這里再看改革“60條”第35條提出的“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，其實質就是對政府權力運行體制機制進行全面改革的具體要求與明確部署，而這也正是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的關鍵所在。與零散的碎片化的地方經驗表態相比，《決定》對推進權力清單制度提出了明確要求，要“強化權力運行的制約和監督”，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”。那么，人們應該如何理解這句話的豐富內涵呢？從外延上看，權力清單制度包括了黨務權力清單制度、政務權力清單制度和各個涉及公權領域的操作性的辦事權力清單制度；從內涵上看，權力清單制度的核心是“決策、管理、服務、結果”的“四公開”。顯然，全面深化改革的頂層設計者并沒有把這一制度僅僅適用于政務上，而是把它擴展到黨務上、其它公共事務（應該是具有準公權力性質的各類公共服務機構）上。無疑，頂層設計者對權力清單制度的期冀恐怕有著更大的戰略著眼點，也只有通過建立明確的操作化的透明性的權力清單制度，才能真正地做到向市場與社會放權，讓社會在未來的社會治理中扮演好本應屬于它的這一遲到的角色。endprint

根據各地試點經驗，不容否認，權力清單制度對權力運行的陽光化的確具有積極作用，但是更嚴酷的事實是，現有的權力清單試點不同程度地存在著“雷聲大、雨點小”的局限性，各地試水效果并不明顯。以最早進行試點的河北邯鄲市為例，2005年《南方周末》記者徐彬在其“國內首份市長權力清單：邯鄲市長的93項法定權力”一文中指出，之所以嘗試建立權力清單制度，是因為對當時貪污金額位列內地之首的原河北省對外貿易經濟合作廳原副廳長李友燦巨貪案的反思。其結論是“邯鄲市政府已經把所屬57個行政部門初步清理出的2084項權力，連同每一項權力的使用流程圖公之于眾，以接受全社會的監督”。作者進一步斷言：“邯鄲此舉，試圖打造一個陽光政府，真正把權力運行的每一個環節都置于陽光下，最大限度地遏制濫用權力、以權謀私等腐敗行為。”但是，美好的愿景無法遮蔽殘酷的現實。據統計，2003～2007年五年間，邯鄲市共立案偵查涉嫌貪污賄賂犯罪嫌疑人1165人，查處涉嫌瀆職侵權犯罪嫌疑人580人；2011年邯鄲市共立案查辦貪污賄賂犯罪205人，其中大要案97人，立案查辦瀆職侵權職務犯罪113人，其中重特大案件27人。以此為鑒，已經上升到國家改革總布局中的權力清單制度從戰略構想到全面落地恐怕也要面臨重重考驗，需要更多的制度跟進與政策配合。

三、構建權力清單制度的實現路徑

政府行政體制改革是一項實現政府治理現代化的深層次革命，不僅需要攻克體制機制上的頑癥痼疾，而且更重要的是需要突破利益固化的藩籬，正如李克強總理曾說過的那樣，“觸及利益比觸及靈魂更難”。推進權力清單制度觸及的不僅是人們的觀念，恐怕觸及更大的是原有體制中人們的利益。一方面，推進權力清單制度面臨觀念轉型困境。對于普通體制內工作人員來說，在傳統的行政管理體制下，相當多的人缺乏現代公共服務理念，受權力至上、官本位等思想的影響，政府機構的工作人員在作風上、舉止上依然存在脫離群眾現象，甚至故意為難前來辦事的群眾，如前一階段焦點訪談中曝光的武邑縣公安局工作人員故意刁難辦事群眾，顯然這絕非個案。對于各地各部門的各級領導來說，同樣面臨觀念上的轉型困境——在模糊化的、充滿彈性的舊體制下，他們的權力特別是一把手的權力幾乎無所不包，現在他們能堅守住權力清單對自身的權力約束，做到不越位、不缺位么？這種心理上的落差每個人都能自我調整過來嗎？另一方面，推進權力清單制度還將面臨利益震蕩沖擊。權力清單制度的推進不僅讓這些體制內的高高在上者變成真正的“公仆”，而且權力邊界的明確化、權力流程的透明化還有把各種可能的權力尋租空間都擠壓掉。因此，這一觸及了現有官僚階層既得利益的制度變革又是否會遭到他們的抵制呢？畢竟，各個地方的試點性情況已經表明不是那么樂觀。正是因為存在種種挑戰與困難，因此可以說，推進權力清單制度不僅是一次單純的改革，更是我國行政管理體制的一次自我革命，必然會引起陣痛與震蕩，甚至反復，這些都需要我們提前予以應對。

權力清單的要旨在于通過以公開、透明的方式詳盡地規定權力運行的邊界、內容與流程，實現讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里，進而達到最大限度地杜絕權力運行中存在的種種不作為、亂作為、晚作為、以權謀私等亂象。應該說，權力清單制度的確體現了頂層改革設計者試圖建立陽光政府、服務型政府的意圖；但是不容否認的是，要想真正地把權力清單制度的美好藍圖從理念與口號轉變為行動與實踐就必須有相應的跟進舉措，否則極可能再次落入“說易行難”的窠臼之中，導致權力清單制度成為一個虎頭蛇尾的空想。其中，最關鍵的一項跟進舉措就是要建立與之相適應的“責任清單”，健全基于權力清單下的責任追究機制，以保證一旦出現不作為、亂作為等現象，就必須有一個明確的責任主體為之付出相應的代價。在這里我們應該強調的是，以運動式動員方式來推進權力清單制度或許會在短期內取得顯著成效，但是，一旦運動式動員的政治推動力衰竭，就會導致這一改革成果的反復。因此，我們主張，基于改革緊迫性的現實需要，在運動式動員權力清單制度建設的同時，更要立足長遠，通過制度建設為權力清單提供堅實的法治保障，讓權力部門與人民群眾都明確自身的權利與義務，并在此基礎上形成官民溝通與互動的良性循環。

四、建立社會治理中的負面清單制度

新公共管理理論認為，在當代社會發展和公共管理中，只有政府、市場和社會組織三類主體良性互動，發揮自身優勢，合理分配公共管理職能，才能實現社會公共事務的協調管理，促進社會和諧、可持續發展。當前，各類研究已經從不同角度、不同層面論證了社會治理中“社會的沉默”。那么，在全面改革的新的歷史機遇中，又該如何來打破“社會的沉默”，以充分發揮社會在社會治理中的功能與作用？這就要求我們必須轉變傳統的社會管理觀念與模式，建立新型的適應社會治理需求的模式，而實現這一模式的前提就是要求政府從許可制的社會管理迷思中解脫出來，以負面清單制度為社會治理中的社會主體釋放發育與成長的空間。“負面清單”是現代市場經濟運行的一種管理模式，也是一種現代市場經濟理念。[4]從社會治理的維度上看，負面清單制度更是權力清單制度的一個深化，也是政府管理社會事務思維的一項重大變革。從實踐上看，負面清單制度源于上海自貿區的管理創新，其核心是在上海自貿區除了清單上列出的不予以開放的經濟禁區之外，非清單上的其它行業、領域和經濟活動都得到許可。較之于正面權力清單制度，負面清單制度的意義在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它賦予人們更大的創造性空間，讓人們能夠在清單之外最大限度地發揮自己的才智，也為經濟與社會發展賦予更加旺盛的生機與活力。目前看，這一創新性的負面清單制度嘗試僅適用于上海自貿區這一特定的地域空間與經濟事務中，但是從推進政府治理能力現代化這一目標看，特別是推進社會治理現代化上看，構建社會治理的負面清單制度大有可為。十八屆三中全會的《決定》指出，要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開”。那么，如何推進政社分開呢？顯然，可以嘗試性地建立社會事務“負面清單”管理制度，在這一清單之外，凡是適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，全部交由社會組織承擔，以此盡可能調動社會組織的積極因素，讓社會組織等社會主體真正履行“潤滑劑”、“減壓閥”、“調節器”的獨特功能，并有效形成“中間協調層”的角色定位，協助政府實現對社會的良好治理。例如，對于被取消的某些行政審批權，或者選擇具有公信力的第三方機構來完成，或者選擇具有半官方性質的“法定機構”，如各類行業協會、社會團體、事業單位，通過公益性與市場性相結合的方式運作，以減輕政府負擔，提高行政效率。在不影響政府基本職能的前提下，大規模地向社會簡政放權不僅可以激活社會的活力，而且也可以為權力清單制度鋪平道路，畢竟過于臃腫的機構職能也會影響權力清單制度的實際效能。

參考文獻：

[1]陳振明.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2000（3）.

[2]劉笑言.自由主義VS父愛主義：國家干預的正當性理由分析[J].云南行政學院學報，2010（9）.

[3]袁浩.推行“權力清單”制度值得期待[N].人民公安報，2013-11-21（3）.

[4]周錦尉.“負面清單”、“權力清單”與制度建設[N].文匯報，2013-12-31（5）.

責任編輯：張 煒endprint