城鄉接合區域：低端市場與城市政府的治理困局

葉敏+劉春林

導讀：隨著工業化、城鎮化和市場化進程的推進，在我國的城鄉接合區域已經形成了一種相當規模的低端市場。低端市場的形成最為重要的原因在于工業化、城鎮化和市場化進程中低端需求的發生和自動滿足，實際上與中國的發展階段和產業結構具有內在關聯。而面對“問題”叢生而又難以革除的低端市場，城市政府的治理已經顯得“錯亂”。城市政府對低端市場的治理困局似乎在于依照中高端市場設立的高標準，根本無法適用于低端市場的治理，其背后反映的是階層分化時代的“標準混亂”問題。

一、城鎮化進程中的低端市場

城鎮化進程的推進在我國的城鄉接合區域已經形成了一種相當規模的低端市場。所謂低端市場主要是指滿足社會中低端階層的產品和服務需求的經濟市場。從行業和領域來看，低端市場最重要的組成部門大致有四類：一是低端制造業，表現為那些以加工初級產品和零部件的小工廠和加工作坊。二是低端服務業，表現為那些以提供低端服務和轉賣低端商品的服務業，最為典型的是常說的“六小行業”，即小餐飲、小副食品（含熟食品、食品小作坊）、小美容美發（含按摩）、小旅館、小公共浴室（含洗浴、沐足）、小歌舞廳（含網吧、游戲廳）。三是灰色服務行業，表現為明顯缺乏合法身份的服務業，如被城市政府冠之以黑字頭稱呼的黑車、黑托、黑學校、黑診所、黑網吧等等。四是城市里的流動攤販，即那些不具有固定店面，占用城鎮街道，以出賣商品和服務為生的商販。值得重視的是，低端市場并不是一種狹窄的領域，而是“小生產”的汪洋大海。在東部某鄉鎮的調研中，工商所的干部介紹，該鎮正規經營的個體戶有5000家，而無證經營的個體戶卻高達8000家。另據該鎮的交通管理部門的統計，該鎮范圍內的黑車也有200輛左右。城管部門則反映，大量流動攤販和無證經營店面對他們的執法工作造成了巨大的麻煩。

與中高端市場相比，低端市場一般具有以下幾個方面的特點：一是經營者以家庭經營為主。低端市場經營者的特點是以家庭為單位的“小生產”，他們一般是夫妻老婆店，小本經營，利潤有限，極度勤勞，承載著一家人的生計。低端市場雖然是個辛苦的場所，但是家庭經營的好處在于能夠維持家庭的完整性，并且經營活動上具有高度自主性，也即自由。二是進入門檻低，但競爭激烈。中高端市場一般進入門檻很高，非大資本不能為也，而低端市場的進入門檻非常低，只需要投入小股資本即能開始經營。與此同時，由于進入門檻低，造成大量家庭涌入低端市場討生活，同類生意的經營者眾多，這又形成經營上的激烈競爭，以及利潤被壓低在非常有限的水平。三是缺乏正式合法的經營資格。低端市場的大部分經營者都難以獲得正式合法的經營資格，他們雖然為城市相當數量的居民提供產品和服務，但是并不為城市正式制度體系所接受，而且經常被城市政府視為影響城市形象，是需要消滅和革除的對象。四是具有一定的偽劣問題和安全隱患。低端市場的消費群體屬于社會的中低層，這種群體對于價格更為敏感，對于產品和服務的質量要求較低，而一旦價格被壓在合理的水平線之下，經營者只能通過“以次充好”、“以假亂真”、“偷工減料”來縮減成本，從而保持對消費者的吸引力，但由此又可能帶來經營者和消費者的沖突，以及食品安全問題。另一方面，由于低端市場的經營條件較差，經營場所缺乏達標的安全措施，經營者也缺乏足夠的防范意識，這造成低端市場容易發生一些安全問題，如火災的發生。此外，在一些情況下，如果政府疏于管理，低端市場還會發生經營者之間的沖突，如欺行霸市，甚至會自動地形成灰色勢力團體，從而成為社會治安的隱患。

二、低端市場的形成

從形成機理上說，低端市場的形成與我國工業化、城鎮化和市場化進程具有極其深刻的內在關聯性。工業化、城鎮化和市場化已經將中國攪動成為一個高流動、高分化的轉型社會。一方面，社會流動空前加劇，這種流動由工業化力量推動，特別是城鄉、區域發展的不平衡所造成的流動勢能；另一方面，社會分化明顯提速，由于起點不同和后天競爭能力的差異，社會不同群體逐漸被市場經濟塑造為財富占用、生活方式和價值觀念迥然差異的不同社會階層。對于低端市場的形成而言，最為重要的原因可以歸結為是產業體系分工和人口流動所造成的低端需求以及對其的滿足。[1]在我國，以中低端制造業為主的產業體系必然會從鄉村和其他區域吸引大量的農民工，制造業利潤的有限也就造成了他們工資的有限。在工資有限的情況下，龐大農民工群體的基本生活需求基本不可能在正規的中高端市場上獲得滿足，而只能由農民工群體自身分化、分工出來的經營者通過低端市場來滿足。

在實地調研中，我們在東部H市遇到了一個巨型村街，該村（已撤村改居）處于H市的城鄉接合部，是一個典型低端市場的聚集區，該巨型村街兩旁的店面高達300多家，加上公路兩旁的店面，一共有700家店面。村街上店面幾乎都是家庭經營，經營門類高度齊全，包括服裝店、生活用品店、超市、糧食店、菜店、水果店、小餐館、熟食店、藥店、理發店、開水店、汽修店、麻將室等等，可以說能夠滿足低端消費者的所有需求。巨型村街的形成顯然在于外來人口的集聚，這里在近20年來已經導入了14 000的外來人口。據當地社區干部估計，這些人之中，60%屬于在社區周圍工廠上班的產業工人，另有20%屬于在正規服務行業上班的人員，還有10%至20%的人屬于為產業工人和在這里居住生活的外來人口提供產品和服務的低端市場經營者及其家庭成員。在S市城郊的一個城中村當中，我們也看到了低端市場的強大生命力。這個城中村位于城郊，有4000多的外來人口集聚于此。由此存在相當規模的低端需求，在這個城中村便發生了對需求滿足的低端供給，城中村當中的各種小店面將近40家，經營的生意包括蔬菜店、肉店、修理店、鞋帽店、麻將館、黑網吧、開水房，等等。

當然，除了這種最根本的由中國工業化、城鎮化和市場化推動的低端需求之外，低端市場的形成也有一些其他具體原因。其一，城市規劃的不足和滯后，造成許多社會服務需求得不到正規市場的滿足，這時便會通過低端市場的方式予以滿足。比如，在一些城鎮化社區，大量人口入住新的居住區，但與生活相關的功能配套的公共設施卻配套滯后（如菜市場），這時市場對需求的自動回應便體現為低端市場的出現。其二，正規就業的相對不足。低端市場的從業人員多是有一定年紀的經營者，他們已經在正規就業部門失去了競爭力，不得不通過低端市場獲得生計。其三，中國傳統文化的發家致富夢。中國農民多有一種翻身和發家致富的沖動，這種夢很難通過為別人打工來實現，而家庭經營的“小生意”卻為實現這種夢提供了一種更好的預期。最后，低端市場的家庭經營方式提供了家庭完整性條件。低端市場特別適合家庭經營，家庭經營不僅自由、自主，而且會有利于家庭維持完整性，包括夫妻無序分居，以及對子女和老人的照顧，這種條件很難在正規就業體系中得到滿足。endprint

三、政府治理的“錯亂”

由工業化、城鎮化和市場化所推動的巨量低端市場的成長，對城市政府實實在在地構成了巨大的挑戰，特別是那些更為關注城市形象和品位的大城市政府。對城市政府而言，低端市場的貢獻并不容易被注意，而低端市場所造成的種種“問題”卻讓城市政府大傷腦筋。低端市場所造成的治理難題主要體現為三點：一是“臟亂差”損害城市形象和品位。低端市場一般為小本經營，無法組織起來應付公共場所的環境衛生。二是無證經營和非法經營。低端市場的生意多數得不到正式制度體系的認可，能夠辦下合法證照經營的商戶較少，而無證經營和非法經營卻把地方政府和執法部門連帶性置于執法壓力和執法難的境地。三是城市的治安和安全問題。如前文所述，低端市場具有一定的食品安全和社會治安風險，而這正是城市政府繃得最緊的神經。似乎可以這么說，規模巨大的低端市場對城市政府來說更多地被視為一種“負資產”，或者說低端市場的存在給城市治理帶來了巨大的“負外部性”。

面對低端市場對城市治理的沖擊，城市正規治理體系似乎大有應接不暇之勢：一方面，城市執法機構的人員編制按照戶籍人口配置，而低端市場的成長則意味著受管轄實有人口的成長，這樣便造成“小馬拉大車”的窘境；另一方面，由于低端市場屬于綜合性管理對象，執法權力分屬于不同的政府部門，這又造成實際執法中部門機構之間的相互推諉。除此這兩個方面之外，城市政府對低端市場的治理困難還表現為在輿論上承受相當的壓力，對低端市場執法過激、過硬，容易導致執法對象的過激性反彈，一旦出現與公權力倫理相悖的事實的發生，就很容易被媒體和公共知識分子“炒作”為對政府形象構成負面影響的事件。所以，對于低端市場而言，城市政府面臨巨大的治理壓力，疏于管理必然會產生難以逆轉的問題，而加強管理又是困難重重。在現實實踐中，為了維護正常的城市秩序和城市形象，城市政府便不得不對低端市場使出種種“怪招”予以應對。

其一，大量使用輔助性執法人員。對于人口導入較多的地方，政府和執法部門大量使用輔助執法人員已經成為十分普遍的常態。以S城郊N鎮工商所為利，工商所現有工作人員38個，其中公務員編制為27個，另有11個聘用人員，以勞務派遣的形式，這些聘用人員基本上是近5年才出現的。而另一與低端市場相關的城管中隊則更為龐大，該城管中隊有28個編制人員，實際到位的為22個，而城管中隊下面的拆違隊則有28人，其中僅有2人是正式編制，此外還有市容協管員隊伍36人。再以該鎮社區治安保障中心為例，正式編制人員只有13人，而其下屬的三支輔助執法隊伍則高達626人，包括治安巡邏隊員320人，綜合協管員120人，綜治隊員61人。

其次，實施跨部門的運動式執法。由于低端市場治理涉及多個部門，單個部門執法效果極其有限，所以城市政府寄希望于多部門參與的運動式執法，企圖通過不定時展開的治理運動來打壓低端市場中的種種惡性因素。下文是上海市浦東新區航頭鎮在2012年開展的一次針對“六小”行業的專項整治活動簡報——《航頭鎮開展“六小”行業專項整治活動》：

為進一步規范“六小”行業經營行為，凈化社會風氣，2012年10月20日，由航頭鎮穩定辦牽頭，航頭派出所、工商、城管等多部門聯合對轄區范圍內的小餐飲店、小浴室（含足浴）、小美容美發店、小歌舞廳、小旅館、小網吧等“六小”行業進行為期一天的集中專項整治。專項檢查組深入城中村、集貿市場和“六小”行業比較集中的區域，對無證照經營、違規經營、衛生設施不齊全等問題進行重點檢查。針對部分經營場所存在不辦證、證照不齊全、衛生條件差、違規經營等情況，整治組現場分別予以政策宣傳、口頭告知、限期整改、停業整頓。為鞏固聯合整治成果，建立健全長效機制，我鎮將積極整合力量，進一步加大日常檢查管理力度，促使“六小”行業規范經營、合法經營。[2]

其三，利用社會灰色勢力。更為令人驚訝的招數是政府利用社會灰色勢力來維持城市秩序。比如，城鎮街道上的流動攤販極難管制，正式城管人員的執法會因為官方身份和法律規定而只能相對文明地執法，而一旦文明執法就不會對攤販群體形成足夠大的壓力，造成攤販頻頻地鋌而走險。特別是，城管部門在對攤販執法過程中一旦造成過激事件，城管執法的合法性和效果會更加大打折扣。在這種情況下，一些城市政府便開始借用社會灰色勢力參與執法，政府躲在不為人知的后臺通過向社會灰色勢力購買服務的方式“曲線救國”地實現城市管理秩序。在實地調研中，流動攤販指出這種社會灰色勢力就是城市里活動的“小混混”，城管執法相對文明，而被雇來的“小混混”一上來就會用摩托車“沖攤”，小混混人多勢眾，且敢于使用暴力，攤販們自然無從抵抗。

四、“標準混亂”：階層分化時代的城市治理難題

在現轉型階段的中國，低端市場在大面積地發生，因為城鎮化進程中存在著低端需求。正如學者所看到的，對城市低收入階層來說，“低端需求正是滿足了這類人群，他們自然無法承受大型超市、商業中心所提供商品的價格，因而價格低廉而又方便的馬路攤點成為他們常常光顧的地方。只要有需求就會有供給，大規模低端需求的存在就成了攤販屢禁不止的原因”。[3]城市政府之所以不愿意承認和善待低端市場，只能說明作為社會中低階層的低端市場經營者和消費者在正式的規則制定體系中并不具有足夠的影響力。事實上，在工業化、城鎮化和市場化的大進程中，中國的社會階層已經形成了金字塔型的分化結構，社會中高階層掌握著真正的權力，體現為他們在正式規則制定過程中不對稱的影響力。按照社會中高階層的審美、秩序、安全，以及與世界接軌的標準制定出來的治理規則讓低端市場根本難以翻身，只能維持在一種灰色生存的光譜體系中，成為被管理、打擊和定期清理的對象。以城市無證餐飲為例，城市里的街道和人口聚集的居住區往往遍布無證餐飲店面，但是這些店面很難取得合法身份。在實地調研中，店主們也反映他們并不是故意無證經營，而是因為辦理證照的標準太高，根本難以企及，只能望而卻步。圖1是按照全國和上海市相關法律規范，一個餐飲店合法存在的流程和標準。endprint

事實上，能夠通過環保、食藥監和工商層層審批、滿足各項法規的小餐飲店并不多。已有的各項規章希望通過提高準入門檻來規范和提高餐飲業服務水平，對經營的諸多方面都做出了要求，例如要求新建飲食經營場所“油煙排放口位置應當距離居民住宅、醫院或者學校10米以上”，利用現有房屋開辦飲食服務項目“油煙排放口位置應當距離居民住宅、醫院或者學校10米以上”或“不得小于5米，且須征得相鄰私有房屋所有人和公有房屋承租人的書面同意”，這個要求在老城區相當難以到達；《上海市餐飲服務許可核查標準》對小型飯店的選址、場所設置、面積、消毒設施等做出了12個方面40個單項的考核標準，雖然根據重要性程度做出了差別要求，但是對于眾多小規模餐飲來說仍舊很難達到；除此之外，還有房屋屬性的限制，2002年實際停止辦理居改非審批后，外加違章建筑等情況，房屋屬性也成為無法辦理證照的一個重要制約因素。一位基層執法的實務工作者也分析了無證餐飲難以整治的原因，其本質也在于治理標準的過高：“由于依法申辦相關證照涉及的管理部門較多，各部門按相應的法規所設定的審批環節和流程較為復雜，辦理的條件也過于苛刻；有的部門機械地執行標準，官僚作風嚴重，服務態度較差；同時由于無證經營戶大多是收入較低的弱勢群體，檢測、體檢、評價、服務等辦證、辦照相關的費用對于他們來說也是一筆不小的負擔；這些都使得一些經營者不愿意辦理合法的證照?！盵4]在一次訪談中，一位基層工商所的干部感嘆執法難的根本在于標準太高，比如黑網吧問題的產生，根本原因就在于正規網吧的標準太高，執照太難辦。除了要辦理相關證據和手續之外，最基本的還要滿足一些硬件條件，包括營業用房實際面積不少于50平米、方圓200米范圍內沒有學校，30臺電腦以上，1位以上的管理人員，2位以上的技術人員，都要持證上崗。這種高標準根本是低端人群所無法企及的，當然只能引發黑網吧的滋生。

實際上，低端市場的治理困境在表層上體現為城市政府的管理難問題，而更深刻的原因則在于中國城鎮化進程中城市治理的“標準混亂”問題，或者可以說是在階層分化時代按照中高端階層口味制定的標準難以適用于低端市場的問題。正如美國法律社會學家昂格爾所言：“人們遵守法律的主要原因在于，集體成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為上體現這些法律所表達的價值觀?！盵5]秘魯著名經濟學家德·索托在分析發展中國家非正規創業者的困境時指出：“非正規創業者的頭號敵人就是現存的法律和制度，它把他們排除在主流社會之外。”[6]按照中高端市場制定的法律和規則，低端市場的從業者顯然難以接受，也沒有足夠能力和條件去采納。然而值得提醒城市政府的是，中國的城市治理在根本上有兩大結構性背景：一是中國是統一的中央集權國家，人口的跨區域流動具有天然的合法性；二是中國處于世界產業分工體系的中低端，這意味著大量被轉移到城鎮的農民工無法獲得過高的收入，無法過上中產階級式的體面生活。實際上，前一點說明，城市政府和城市中高階層很難通過高標準自立規則，只能忍受統一國家在帶來好處的同時所伴隨的不便。后一點則說明，城市政府應該更加清醒，在產業還處于中低端的時候，如果無法割舍這種“低質”的GDP，就應當對于支撐這種GDP的低端市場更加寬容，用一種更加在乎規范、疏導的方式引導經營有序，而不是按照高標準、嚴要求，籠而統之地加以驅逐和消滅。

說明：本文是上海市社會科學基金項目“社會分層視角下的非正規經濟現象研究”（2012BSH005）的階段性成果。

參考文獻：

[1]徐為民.論低端市場的供給革命[J].上海經濟研究，2008（5）.

[2]航頭鎮傳媒辦.航頭鎮開展“六小”行業專項整治活動[EB/OL].浦東新區政府網站，2012-10-22[2014-06-15].http：//gov.pudong.gov.cn/pudongNews_SQCZ/Info/Detail_444446.htm

[3]李瑾.論城市化進程中的低端需求——以城市攤販問題為例[J].城市問題，2009（3）.

[4]沈蘇英.常熟市新建城區無證經營食品的成因、危害及治理對策分析[J].中國衛生監督雜志，2011（6）.

[5]昂格爾.現代社會中的法律[M].吳玉章，周漢華，譯.南京：譯林出版社，2001.29.

[6]德·索托.另一條道路——一位經濟學家對法學家、立法者和政府的明智忠告[M].于海生，譯.北京：華夏出版社，2007.

責任編輯：張 煒endprint