《瑞士聯邦檔案法》述評

曹宇

摘要：《瑞士聯邦檔案法》是瑞士聯邦檔案法規體系的核心，是瑞士聯邦檔案工作的基本法。本文通過對《瑞士聯邦檔案法》的介紹，指出其對瑞士聯邦檔案工作的影響，并總結出其對我國檔案事業的啟示。

關鍵詞：《瑞士聯邦檔案法》瑞士聯邦檔案館

《瑞士聯邦檔案法》于1999年10月1日起正式施行，是瑞士聯邦政府檔案法規體系的核心。聯邦憲法第85條第1款是該法立法的依據。由于瑞士的檔案管理體制屬于分散式，“各州可各自制訂有關檔案的保管、銷毀、分類和查閱規則，并按照自己的設想、需要和資源作出組織安排，”[1]因而該法主要對聯邦檔案館適用，其他各州可以參照執行。

一、《瑞士聯邦檔案法》的內容概述

《瑞士聯邦檔案法》的重要意義在于為聯邦檔案工作提供了最高規范與準則，指導聯邦檔案工作協調、有序地進行，確保檔案事業的健康發展。作為瑞士聯邦檔案法規體系的核心，該法在瑞士聯邦的檔案工作中作了如下幾方面的規定：

（一）對瑞士聯邦檔案館性質和地位的規定

“聯邦檔案館是保存聯邦議會及其委員會、聯邦委員會及聯邦行政機構等機關具有永久價值文件的中心庫房”。位于伯爾尼的聯邦檔案館是瑞士最新的、藏量最大的公共檔案館，保存著按照自1798年以來各部憲法所規定的聯邦立法和行政機構產生的檔案。《瑞士聯邦檔案法》規定了聯邦檔案館的中心地位，有利于聯邦和州之間適用法律的調和以及聯邦和州、市鎮檔案工作的協調發展。同時，該法還規定“聯邦檔案館須和其他聯邦機構、行政區和私人合作，確保檔案活動的提升，并和國家及國際的檔案機構合作。”[2]這樣有利于做好檔案的保管和分類以及檔案記錄的收集和利用工作。

（二）對相關概念的規定

《瑞士聯邦檔案法》第三條對本法內所涉及的相關定義做出了明確的規定。對文件的定義為：“本法含義內的文件是指所有的記錄信息以及聯邦政府為了實現其公共責任而產生的相關媒介，同時包括所有為了理解和利用這些信息而被要求的檢索工具和補充的數據資料。”對檔案記錄的定義為：“檔案記錄是聯邦檔案館為了妥善保管所接受的或是其他主體根據本法所規定的原則而獨立存檔的文件。”同時還定義了具有檔案價值的文件：“是指合法的、具有行政重要意義、包含有價值信息的文件。”[3]

（三）對檔案收集工作的規定

各個機關、機關內部各個組織單位形成和使用的文件，往往是分散的，而且在數量上也是浩繁的，而機關與社會對檔案的利用則要求一定程度上的集中。為了解決檔案的分散形成與集中利用之間的矛盾就形成了檔案的收集工作。

1.收集范圍。“聯邦檔案館主要管理以下部門產生的具有永久保存價值的文件：聯邦議會，聯邦委員會，武裝部隊，瑞士外交及領事館，聯邦刑事法庭、聯邦行政法庭和聯邦上訴仲裁委員會，聯邦自治機構，瑞士國家銀行，議會外的委員會，其他公共或私人的除了其他行政區由聯邦授權的行政指示而實現的法律主體之前的聯邦主體。”[4]除此之外《瑞士聯邦檔案法》還明確指出聯邦政府定義的2號文件、政府行政機構組織于1997年3月21日前產生的法規也屬于聯邦檔案館要收集的檔案文件。

2.收集原則。“因為合法的、政治的、經濟的、歷史的、社會的或文化的原因而形成的有價值的一些聯邦文件將被存入檔案。”“文件存檔對法律的必然性和連續高效的行政活動的管理做出了貢獻。尤其它構成了歷史學和社會學研究的基本原理。”[5]

瑞士聯邦檔案館非常重視檔案的收集工作，館藏中有不少來自中國的檔案，如光緒皇帝詔諭、瑞士與國民政府簽訂的領事裁判條約、毛澤東簽發的新中國建交公告、中瑞建交時新華社刊發的新聞、由周恩來簽署的新中國第一份外交文書、二十世紀五、六年代瑞士電視臺播出的有關毛澤東的電視片段等等。

（四）對檔案保管工作的規定

由于自然和社會的各種原因，檔案總是處于漸變性的自毀過程中，或者可能會遭到突變性的破壞，而社會利用則要求長遠地擁有完好的檔案。為了解決檔案自然壽命的有限性與社會長遠利用需要之間的矛盾，就形成了檔案的保管工作。做好檔案保管工作是各國檔案館的目標之一，該法規定“通過評估具有檔案價值的文件必須移交給聯邦檔案館妥善保存”、“聯邦檔案館及辦事處要做好檔案文件的管理、保存和轉移，評析檔案的創造和管理工作”。[6]通過這些規定，賦予了瑞士聯邦檔案館在保管檔案文件上的權力，保障了保管工作的地位，使之能夠依法、有序地進行。

（五）對檔案利用的規定

對檔案進行一系列的管理活動，其最終目的是為了發揮檔案的利用，檔案的作用是在對其利用的工作中得以實現的。為了滿足社會實際利用檔案的需求，需要通過各種方式向用戶提供檔案資料，這就形成了檔案的提供利用和服務工作。《瑞士聯邦檔案法》規定了民眾有查閱資料的權力，使用檔案無需事先申請，可直接來館查閱。并從以下幾個方面對檔案利用中的相關問題進行具體規定：

1.檔案的封閉期。《瑞士聯邦檔案法》規定“聯邦的檔案記錄在30年的封閉期后允許普通公眾的免費咨詢”。這與我國年滿30年后向公眾提供利用的時限是一致的。并且“文件在轉移給聯邦檔案館之前依舊對民眾開放。”[7]該法還規定了封閉期的計算方法：封閉期的計算通常開始于一個文檔的最近的歸檔日期。

但是并非所有的檔案在保存年滿30年后都可以被公眾利用。該法規定“涉及個人或是包含私人敏感問題的檔案記錄擁有50年的封閉期，除非當事人同意公開。”[8]而且這50年的封閉期也有其特殊情況，《瑞士聯邦檔案法》指出延長的封閉期在當事人死后三年終止。封閉期除了延長外還有可能被縮短，在必要的時候處于封閉期內的文件出于研究的目的也是可以被利用的，并且與私人無關的檔案記錄在延長的封閉期內可能被負責的部門所允許。

2.遺囑和存匯款記錄。遺囑和存匯款記錄都是涉及隱私的檔案。各國檔案法均比較注重保護私人檔案，對于這類檔案的利用也有嚴格的規定。《瑞士聯邦檔案法》規定“自然人或合法人制作的遺囑和存款資料的利用要由合同規定。”[9]作為補充又指出在沒有這種規定下，將應用聯邦檔案館給予的規定。endprint

3.商業利用。一般來說檔案文件應用到商業活動中要受到許多限制。因為它必定會涉及經濟利益，甚至是經濟糾紛。《瑞士聯邦檔案法》對于檔案的商業利用作出了嚴格的規定“出于商業目的檔案記錄的使用需要經過授權。”且“授權應從屬于合同規定的適用范圍，并且如果可適用，聯邦檔案館也應參與其中。”該法還規定“檔案文件出于商業目的使用，其授權合同的要求、程序和責任應由聯邦委員會給予規定”。[10]

4.檔案記錄主體的利用。檔案記錄主體是檔案的形成者。對于檔案記錄主體對其所形成的檔案的利用，《瑞士聯邦檔案法》有明確的規定“檔案記錄主體可以在封閉期內利用他們所產生的檔案文件。”然而，檔案記錄主體利用在封閉期內的文件也是有條件的，該法規定“檔案是個人資料的情況下，記錄主體可以咨詢他們在保存期傳遞的文件，如果他們要求這些作為證據或為了合法的目的和管理以及為了數據分析或決定授予限制或拒絕當事人的權利去咨詢文件或得到信息。”除此之外，該法規定“在其他法律規定的條件下，限制被保留。”檔案記錄主體不能隨意利用保密期內的檔案。雖然其在一定的條件下可以利用封閉期內的檔案文件，但是“檔案記錄禁止修改”。[11]

（六）對檔案處置工作的規定

《瑞士聯邦檔案法》中明確規定“依法必須被妥善保存的檔案在沒有聯邦檔案館的允許下禁止被破壞。”對于聯邦檔案館控制之下的文件，聯邦檔案館有權對其進行處理，包括銷毀其經過鑒定沒有保存價值的部分檔案。其他各州檔案館中館藏有重要社會、歷史價值的檔案在沒有聯邦檔案館的允許下，不得隨意銷毀。同時，《瑞士聯邦檔案法》還規定“沒有檔案主體的允許，聯邦檔案館不能破壞檔案文件。”[12]聯邦檔案館對檔案進行處理也不完全是由自己決定的，它必須得到檔案主體的允許，也就是說要得到檔案的產生部門的允許方可對其進行處理。

（七）對罰則的規定

在該法的第五部分是關于罰則的規定，其中提到“任何人發布了屬于保存期或其他專門禁止發布的檔案記錄里的信息都要處以罰款。如果其有更加嚴重的犯罪則處罰也相應更重，”并且“那些嚴重違反本法或使用規定的人們可能會被拒絕進入聯邦檔案館。”[13]《瑞士聯邦檔案法》對處罰的規定并不多，這也是其需要完善之處。

二、《瑞士聯邦檔案法》的評價

（一）指定自主機構

《瑞士聯邦檔案法》明確規定了檔案館的責任。“根據本法的原則，瑞士國家銀行和由聯邦委員會指定的自主機構須對他們自己的文件存檔負責。”瑞士聯邦檔案館不可能保存聯邦和各州內的所有具有永久保存價值的檔案。所以將檔案的管理權下交給指定的自主機構，讓他們自行管理本行政區或本單位的檔案，提高檔案館及機構的工作效率。

“根據本法原則，聯邦刑事法庭、聯邦行政法庭、聯邦上訴和仲裁委員會須提供他們的文件給聯邦檔案館用以妥善保存他們自己不能進行存檔的項目。”由此條規定可以看出，聯邦刑事法庭、聯邦行政法庭、聯邦上訴和仲裁委員會不屬于聯邦委員會指定的自主檔案保管機構，聯邦檔案館只是代為保管他們不能自己存檔的項目中所產生的檔案，其余的檔案還是可以自主進行保管的。“聯邦最高法院將根據本法所包含的原則并經瑞士聯邦檔案館磋商來管理他們文件的檔案”。[14]

（二）注重檔案的價值評估

《瑞士聯邦檔案法》對檔案的價值評估有以下幾條規定：“聯邦檔案館須與檔案主體合作，決定檔案文件是否具有檔案價值。”“被評估具有檔案價值的檔案文件必須通過檔案主體傳遞給聯邦檔案館妥善保存。沒有被要求提供檔案給檔案館的，由他們的辦事處來妥善保存自己的檔案并對其負責。”“如果聯邦法律要求，聯邦檔案館可能暫時保存一些被評估為沒有檔案價值的文件。”[15]

做好檔案的價值評估是檔案館收集工作的首要環節，檔案價值評估工作做得好，能夠有效地減少無價值檔案入館的數量。同時也有益于減少檔案館的工作量以及人力、物力的浪費及損失。《瑞士聯邦檔案法》中對檔案價值評估工作作了具體的規定，是十分必要和可供借鑒的。

（三）體現利用主體平等性

該法規定“在聯邦檔案館的許可下，各級檔案館可以放寬檔案記錄給公眾利用或允許個人在封閉期之前去利用檔案文件”，并且還特意規定“這種授權應用于所有同等條件下的申請者。”[16]瑞士聯邦以法律的形式規定了檔案利用主體的平等性，任何人無論地位高低、職業如何都可以平等地利用檔案，這是西方民主思想在檔案工作中的具體體現。

（四）重視個人隱私的保護

《瑞士聯邦檔案法》在授權檔案記錄主體對檔案的利用時指出“授權時須明確檔案記錄的咨詢方式。咨詢是有條件的，尤其是這可能要求對涉及個人隱私的資料實行匿名制，”并且對于涉及個人隱私的檔案資料并不受30年封閉期的限制。一般來說，它的封閉期為50年。相對于其他檔案資料來說，私人檔案的封閉期多了20年，但是延長的保存期在當事人死后三年終止。此外，《瑞士聯邦檔案法》還規定只有“出于研究并且與私人無關的咨詢在延長的封閉期內才可能被負責的部門所允許。”

三、《瑞士聯邦檔案法》對我國檔案工作的啟示

檔案立法不但是一個國家檔案事業發展水平的一面鏡子，同時也是一個國家檔案事業興衰成敗的關鍵。我國的檔案法規建設現今存在著諸多問題，如：對檔案的開放與利用重視不足、檔案法規與檔案法相沖突、在政務公開民主化的大趨勢下如何處理好公開與保密的矛盾等等，《瑞士聯邦檔案法》在這些方面能夠給我們帶來一定的啟示。

（一）加強檔案的利用服務

國家各級檔案館承擔著傳承知識、記錄歷史、服務實踐各方面發展的重任。在各項檔案工作中，便于社會各方面利用是其根本目的，同時也是實現檔案工作價值的主要方式。《瑞士聯邦檔案法》對檔案利用服務各方面的內容規定得十分細致，甚至可以稱得上是面面俱到。endprint

1999年10月1日修訂的《瑞士聯邦檔案法》總共有六章，其中有整整兩章的內容是關于檔案利用服務的。其內容涉及檔案的封閉期、封閉期的限制及延長、封閉期內的咨詢、檔案記錄主體的利用、遺囑及存款檔案的利用、檔案的專業服務、商業使用、檔案所有權的轉移和占有時效和禁止等等。由此可以看出瑞士聯邦的檔案工作側重點在于檔案的利用服務。

我國的檔案法偏重于維護檔案的完整與安全，因為檔案法具體條款的解釋權在各級檔案局館，我國公民依據檔案法很難直接、自由地查閱到有關檔案材料。同時我國檔案機構服務意識和人們利用檔案的意識均比較薄弱，亟待從法律上明確檔案館作為公共服務機構的具體職責。

（二）明確的封閉期

通常情況下到了一定封閉期的檔案才能公開，并為社會提供利用。因而以法律的形式明確規定各類檔案的封閉期，對于檔案開放與利用工作的開展是十分重要的。目前各國普遍實行30年的封閉期制度，一些特殊類型的檔案在滿足一定的條件下可以提供封閉期內的咨詢或者是延長封閉期。對于這些特殊類型的檔案必須從立法的高度上對其封閉期做出具體的規定，使各級檔案館的開放咨詢工作有法可依，有序進行。

《瑞士聯邦檔案法》對檔案的封閉期有明確的規定，對封閉期的延長及封閉期內的咨詢也有具體的要求。該法中規定聯邦的檔案記錄在30年的封閉期后允許普通公眾進行免費咨詢。“根據人姓名分類和包含私人敏感記錄的檔案擁有50年的封閉期”并且指出“延長的封閉期在當事人死后三年終止”。

我國的檔案法中對于檔案封閉期的規定與瑞士基本相同，國家檔案館保存的檔案一般也是自形成之日起滿30年向社會開放。不同之處在于，《中華人民共和國檔案法》對特殊類型檔案封閉期的規定是比較模糊的：經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年。但到底少于30年是指多少年？多于30年指的又是多少年？我們均無從得知，且哪些檔案屬于經濟、科學技術文化類的也是由保存部門來決定，因此引發過行政訴訟案件。[17]顯然這樣的立法不利于檔案事業的健康發展，也不適應現今政府信息開放的潮流。因此，應積極借鑒瑞士聯邦的檔案法，明確檔案的封閉期，做好檔案的開放與利用工作。

（三）完善檔案法規體系建設

檔案法規體系是所有關于檔案工作的法律、法規、規章及其他規范性文件所構成的相互聯系、相互協調的統一體。各國在進行檔案法規體系建設時，都要注重各個法律、法規之間的協調與適用，避免出現相互矛盾、無法可依、無章可循的情況。《瑞士聯邦檔案法》在制定的同時，對于其他相關法律、法規中與之不相適應的規定進行了修訂，由于1992年版的《聯邦數據保護法案》第36條與《瑞士聯邦檔案法》相悖，因而予以廢除。

《中華人民共和國檔案法》是我國檔案法規體系的核心，是有關檔案的基本法，調整具有普遍意義的檔案事業。同時，社會各行各業都有自己的檔案工作，他們有相應的法律、法規來規范該行業對于檔案的要求。但是，我國檔案法最新版本于1996年修訂，而目前制定的許多涉及檔案的法律則是在這之后，并且為了與當前實際發展相適應，有些規定往往與檔案法沖突。這些都極不利于我國檔案法制建設以及檔案事業的發展。因此，我國在今后的檔案立法中，應使其他法規中涉及與檔案有關的內容與《中華人民共和國檔案法》保持一致，互相補充，更不得相互抵觸，這樣才能保證檔案事業的全面發展。

*本文為遼寧大學第五批教改項目《外國檔案管理學教學改革》階段性研究成果。

注釋：

[1]卡特林·桑特希.瑞士聯邦的檔案體制[J] .檔案學通訊，1988（4）：79

[2]參見《FederalActon Archiving》第17條，1999年版

[3]參見《Federal Act on Archiving》第3條，1999年版

[4]參見《Federal Act on Archiving》第1條，1999年版

[5]參見《Federal Act on Archiving》第2條，1999年版

[6]參見《Federal Act on Archiving》第4條，1999年版

[7]參見《Federal Act on Archiving》第9條，1999年版

[8]參見《FederalActon Archiving》第11條，1999年版

[9]參見《FederalActon Archiving》第16條，1999年版

[10]參見《FederalActonArchiving》第19條，1999年版

[11]參見《FederalActonArchiving》第14條，1999年版

[12]參見《FederalActonArchiving》第18條，1999年版

[13]參見《FederalActonArchiving》第23條，1999年版

[14]參見《FederalActon Archiving》第1條，1999年版

[15]參見《FederalActon Archiving》第7條，1999年版

[16]參見《FederalActonArchiving》第13條，1999年版

[17]姚志成.從一起民告官案件看館藏檔案的分類與分級[J] .檔案與建設，2003（1）

作者單位：遼寧大學歷史學院endprint