政府審計推進腐敗治理的路徑分析

王萌萌

摘 要：反腐敗一直是我國關注的重點。近年來，我國“審計風暴”查處并打擊了一大批腐敗行為。本文從腐敗治理的現實和國家審計的職能出發，分析了國家審計面臨的獨立性不高、問責不夠、腐敗治理監督合作機制尚未建立、審計機關自身力量不足等問題及其形成原因，并有針對性地從法律、權力、權利和道德四個層面提出了構建國家審計推進國家治理的路徑體系的對策。

關鍵詞：國家審計；腐敗治理；國家治理

國家審計是國家治理的重要組成部分，其目標是保障社會公共經濟委托人，即是人民群眾的根本權益，推動實現國家“良治”。腐敗就是運用公共權力謀取私人利益，意味著公共權力的私有化，是國家治理中最嚴重的威脅之一。推進反腐倡廉建設，是國家審計作為國家治理“免疫系統”必須發揮的作用，從而更好地發揮國家審計的“免疫系統”功能，推動實現國家的良好治理。

1 國家審計在推進腐敗治理中的重要作用

國家審計發揮著預防、揭露和抵御社會經濟中因腐敗而產生風險、障礙和矛盾的免疫系統功能，其實質是國家依法用權力監督制約權力的行為。而腐敗，本質上是一種權力濫用行為，可見，要有效減少腐敗就必須對權力濫用行為進行遏制。因而，作為權力制約機制的國家審計在腐敗治理中應當而且必須發揮積極作用。在《聯合國腐敗治理公約》中，審計被認為是國家腐敗治理的“四大支柱”之一。受托責任論的觀點認為，審計是為了保證受托經濟責任全面、有效履行的一種經濟控制，而腐敗則會妨礙受托經濟責任的履行。

2 國家審計在推動腐敗治理中面臨的問題

根據筆者對相關文獻的歸納分析，國家審計在推動國家腐敗治理中的不足突出表現在以下四個方面：一是審計獨立性不高。當前我國國家審計管理體制屬于行政型審計模式，地方審計機關的獨立性和權威性受到限制。公眾也反映審計獨立性不夠的問題。二是審計問責不夠。這些年通過加大對大案要案的查處力度，嚴懲了一批犯罪分子，但是，審計問責不夠，追責力度不強，導致權力未得到有效的監督。三是腐敗治理監督合作機制尚未建立。盡管我國已經形成了中國共產黨紀律檢查機關、國家司法機關、政府監察機關、審計機關和國家預防腐敗局等監督機制，但是各監督主體之間在總體上處于單打獨斗的狀態，未實現信息共享，未形成整體合力。四是審計機關自身力量不足。

3 國家審計推動腐敗治理的路徑體系構建

上述問題的形成主要有以下四個層面的原因：

從法律層面來看，盡管法律確定了國家審計在腐敗治理中的權力和職責，但是，由于新中國審計制度建立時間還不長，我國審計法律法規在腐敗治理方面還不夠完善，主要表現在兩方面：一是法律規定不夠全面和合理，造成審計權力“虛化”。二是法律的約束力不強。

從權力層面分析，《審計法》對審計職權做了明確規定，審計職權大致可分為兩部分，一是審計檢查權，二是審計處罰權。但是由于《審計法》主要規定的是審計職權，對于違反職權的后果規定卻很少，這導致審計權力的約束力并不強。從檢查權看，也主要集中在資料審查權，且對執行職務行為的阻礙有法律后果的也僅此一項。在行使檢查權時，更多的還要依賴其他國家機關的協助和配合。從審計處罰權來看，基本上沒有行政處罰權，而只有建議權，這樣一種權力配置，必然導致屢審屢犯，屢犯屢審，不能從源頭上解決問題。

從權利層面出發，公眾既是權力腐敗的受害者，也是治理權力腐敗的權利主體。公眾參與國家審計能將社會熱點問題、民生問題，甚至腐敗問題及時暴露出來，為審計項目計劃的安排提供參考，有助于推動審計整改工作的順利開展。但是，我國公眾參與式審計還剛剛起步，尚存在許多不足：一是公眾參與腐敗治理的意識不強。二是公眾參與國家審計的途徑還比較單一。三是公眾參與國家審計缺乏操作性條款。

從道德層面觀察，審計機關以德治腐，就是通過審計機關和審計人員的良好自律對被審計單位或個人施加影響，提高他們的道德修養，減少腐敗行為的發生?？梢哉f，審計機關在社會公眾中的總體形象較好，得到了普遍贊同，但是，也存在一些不足，如審計機關形象在地區之間、層級之間發展不均衡，審計經費自理也未普遍推行，這都對審計機關的整體形象造成了一些不良影響。針對上述問題及原因，我們試從法律、權力、權利和道德四個層面出發，構建國家審計推動腐敗治理的路徑體系：

（一）法律層面。治理腐敗的根本在于健全法制，從制度上加強對權力的監督與制約。國家審計是國家治理腐敗的重要組成部分，除了推動經濟社會各個方面的制度完善、促進建立健全反腐敗監督法律制度體系外，更要完善國家審計在推動國家治理腐敗方面的自身法律建設。首先，在反腐倡廉的制度體系或根本性法律中明確國家審計的權力和職責，使國家審計治理腐敗有規可循，師出有名。其次，完善審計法律法規。進一步明確審計權限，擴大審計在腐敗治理中的權力，對于不配合審計的情形要提出相應的法律后果和責任追究條款；對于審計發現問題線索落實較少的問題，制定并落實審計機關移送案件線索的反饋落實機制。

（二）權力層面。國家審計是一種權力監督權力的行為，因此，國家審計的權力規定必須切實有效。一是增加國家審計在腐敗治理中的權力，比如，為了盡快落實審計線索，在外圍調查結束后，審計人員可以提請其他監督機關適時介入案件線索查處，聯合監督職權，取得更充足的證據，提高案件線索的查處率。二是完善國家審計權力。按照有權必有責，違法必懲處的原則，除了對審計機關和審計人員的權力提出制約要求外，也要對阻礙審計權力行使的行為提出處罰措施，賦予審計機關相應處罰權。

（三）權利層面。從西方發達國家的成功經驗看，公眾是腐敗監督的外部力量，也是最根本的力量，最近發生的劉鐵男案件，就是由網絡實名舉報引發的。在國家審計中引入包括社會組織、民間機構、新聞媒體、人民大眾在內的公民參與，并從審計計劃立項、審計項目參與、審計線索發現、審計結果利用、審計問題整改等各環節建立具體制度規定，可以提高權利制約腐敗的效果。

（四）道德層面。腐敗會侵蝕社會倫理道德，破壞公平與正義原則，因此，腐敗也是一個道德問題。審計機關推動道德制約腐敗有兩個著力點：一是促進道德規定的完善，可參照美國的做法，推動出臺《公務員道德法》。二是加強審計機關自身形象建設。要加強以“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”為核心的審計文化建設，通過提高審計軟實力，樹立國家審計治理腐敗良好形象，并通過審計機關的示范效應，促進社會廉政氛圍的形成。

腐敗治理是一個長期的、綜合性的系統工程，國家審計立足于充分發揮審計監督職權，通過完善審計治腐的法律體系，增強審計治腐的監督權力，建立審計治腐的公民參與機制以及樹立審計治腐的良好職業形象，推動以法、以權、以民、以德等多層面、全方位的國家腐敗治理，有效回應國家治理的現實需求，既是對自身職權行使是否適當、到位的檢視，又是對國家審計服務國家治理的具體路徑進行的有益探索。

參考文獻

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