淺析最后貸款人制度的完善

陳靜怡

摘 要：最后貸款人制度是金融監管當局對遇到臨時性流動性困難的商業銀行提供緊急資金援助，幫助它們渡過難關，避免倒閉事件發生的一種金融制度。本文圍繞最后貸款人制度的概念展開論述，說明對該制度存在的必要性及在我國的現狀，最后分析該制度在我國建立須建立“模糊”與“透明”相結合的制度模式。

關鍵詞：最后貸款人制度；中國人民銀行；透明與模糊

伴隨著WTO相關規則在我國的適用及經濟危機的爆發，我國在有效處置金融機構風險方面的不足逐漸體現。最后貸款人制度作為西方國家普遍使用的金融監管及危機處理制度是否應該在我國全面完善也愈來愈得到重視和討論。

1 最后貸款人制度的概念及存在必要性

最后貸款人制度（Lender of Lsat Resort，簡稱LOLR）是最早也是最普遍使用的一種金融監管制度。最早提到這一概念的人是弗朗西斯·巴林爵士，他在1797年談到英格蘭銀行時，稱該行為“銀行的銀行”，并使用了“最后貸款人”這一措辭。而后古典最后貸款人理論，進一步發展了最后貸款人制度。該理論認為最后貸款人是一種貨幣功能，而非銀行或者信用功能，因此，最后貸款人的職責是保持流通中的貨幣總量，維護整個經濟體系的整體利益。

現今許多西方國家均建立了相對完善的最后貸款人制度，而在我國，最后貸款人制度卻并不完善。不少反對者認為，在無法判斷銀行的真實狀況，又無法保證該制度可以被限定在公開市場操作上時，最后貸款人制度有可能擾亂資源的正常配置，該倒閉的銀行不倒閉，最終會危及到整個銀行體系的穩定。但筆者認為，完善我國的最后貸款人制度是十分必要的。最后貸款人制度的目的不是為了拯救某一家銀行或者為商業銀行提供保護傘，而是通過完善相關的制度，篩選出未“病入膏肓”的銀行提供援助，以恢復市場信心，防止整個金融體系陷入危機。

2 最后貸款人制度在我國的現狀

我國的最后貸款人制度尚未健全。2013年6月7日，我國中央銀行在公布的《2013中國金融穩定報告》中表示將擇機出臺存款保險條例，并在存款保險制度中完善中央銀行“最后貸款人制度，建立公共資金回收機制”。《中國人民銀行法》第23條規定：“中國人民銀行為執行貨幣政策，可以運用下列貨幣政策工具……（三）為在中國人民銀行開立賬戶的銀行業金融機構辦理再貼現；（四）向商業銀行提供貸款”；第28條規定中國人民銀行根據執行貨幣政策的需要，可以決定對商業銀行貸款的數額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過一年；第33和第34條規定了中國人民銀行在銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，有權發揮的檢查監督職能。但其并沒有對具體的貼現放貸程序及檢查監督程序做規定。《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》對中國人民銀行的緊急貸款求助對象，緊急貸款的條件，包括提供擔保、開始”準備金存款”賬戶，及地方政府對借款人的相關風險高度重視等做出了說明，但借款人應于何時提供擔保，可以提供什么類型的擔保，如何評定借款人的風險，該由什么部門進行考核等等均未明確。因此，筆者認為，我國建立最后貸款人制度，需要建立“透明”與“模糊”相結合的制度模式。

3 “透明”與“模糊”相結合的制度模式

3.1 “透明”模式

首先，是法律、法規上的“透明”，即完善相關法律規定并公布。只有對最后貸款人的實施者、援助對象、監督者、貸款標準、貸款時間、貸款條件等進行明確的規定，才能保障最后貸款人制度實施的規范及準確。具體來說，在實施者方面，由于中央銀行擁有發行貨幣宏觀調控經濟市場等特殊職能，所以大多數學者的觀點認為最后貸款人的實施者只能是中央銀行。但也存在另一種觀點，認為中央銀行不是唯一的最后貸款人，公共部門也可以提供最后貸款人功能，如1934年FDIC的出現，緩解了美國的銀行危機問題；加拿大的財政部和外匯管理局等都曾對出現危機的銀行進行援助，成功執行最后貸款人職能。因此，對于我國這樣一個龐大的經濟體，是否可以有多重的最后貸款人實施體系，來保障金融市場的安全穩定。在援助對象方面，根據《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》，我國最后貸款人的援助對象為經中國人民銀行批準設立、具有法人資格的城市商業銀行、城市信用合作社和農村信用合作社（含農村信用合作社縣聯社）。但當今金融業混業經營已成為趨勢，銀行、證券、保險及金融控股公司等主體的職能界限愈加模糊，金融體系也更加緊密。任一金融主體發生危機均有可能牽動其他金融主體，進而引發系統性風險。所以，我國的最后貸款人制度有必要對援助對象進行擴大化。在監督者方面，我國的《銀行業監督管理法》第6條規定“國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制”，第23條規定“銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管，建立銀行業金融機構監督管理信息系統，分析、評價銀行業金融機構的風險狀況”。《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》中規定，地方政府及相關部門有評估風險的職能。在貸款標準、貸款時間、貸款條件方面，我國法律、法規均沒有非常明確的規定。由于最后貸款人制度容易產生增加銀行風險經營等的負面效應，因此，各國均對最后貸款人制度進行嚴格的限制，并對貸款標準進行嚴格規定。例如，日本銀行規定只有同時滿足四個條件才能向一家問題銀行提供援助：一是發生系統性風險的可能性很大；二是沒有其他替代方法，而且中央銀行的援助是成功解決問題所不可缺少的；三是所有有關責任方都應承擔責任來避免發生道德風險；四是中央銀行的金融穩健性將不會受到破壞。此外，在援助方式上，是采用貸款、貼現、兩者結合亦或是將援助方式多元化；在責任承擔方面，該如何規定才能最大程度上杜絕違法違規行為出現，都是立法者應該考慮和明確的。

其次，是信息披露制度的“透明”。這包括兩個部分，一是監管信息的內部“透明化”。最后貸款人制度只對暫時失去流動性但仍然具有償付能力的受困金融機構提供救助，但是，事實上失去流動性與失去償付能力之間往往不存在一條明確的界限。特別是當金融業出現大規模危機時，更難對上述界限進行判斷。為了能在危機發生時最快速有效的做出準確的判斷，監管信息的內部公開就十分必要。掌握越多越詳細的信息，才有利于最后貸款人制度的實施者做出最正確的援助。二是相關信息對社會的“透明化”，即在危機事件處置后，對外公布危機處理的情況。適時適度的公布信息一方面可以向公眾證明最后貸款人制度建立后，相關實施者對危機事件的處理和干預能力，有助于增加市場抵御恐慌的信心；另一方面，也讓公眾成為最后貸款人制度最大的監督者，防止該制度被濫用。

3.2 “模糊”模式

由于最后貸款人制度的實施或許會削弱銀行風險管理的積極性，誘發銀行的道德風險，如美聯儲1984年在伊利諾斯大陸銀行陷入困境時，采用了“大銀行難以倒閉（Too Big To Fail）的政策，政府與大銀行之間的隱性擔保增強了大銀行風險投資偏好以及道德風險的動機，從而加大了商業銀行經營風險，也將小銀行置于不利的競爭地位。此外，最后貸款人制度還容易產生逆向選擇問題。為了最大限度的防范道德問題及逆向選擇問題，使得最后貸款實施者處于相對獨立選擇的地位，最后貸款人制度應該保持事前和事中的“模糊”，即對于最后貸款實施者是否會進行救助以及怎樣救助進行保密。目前，我國最后貸款人制度的事前和事中的“模糊性”難以維持，不論是發生流動性危機還是清償性危機，中央銀行總是從維護社會穩定的角度出發，進行干預或救助，中央銀行的獨立性也因此為過多的社會職能沖淡。國家及中央銀行對金融機構的過多保護，不但無法使其培養獨立的風險意識，還會使其肆意的惡意投資，加大金融風險發生的可能。因此，中央銀行應該適當變更觀念，推動最后貸款人制度的建立和完善，以適應金融自由化的要求。

4 結語

我國正處于金融體制改革的重要時期，需要借鑒吸收西方先進成熟的金融監管和危機處置制度，以維護金融安全和市場穩定。金融危機未給我國金融環境造成太大沖擊并不是由于我國金融機制多么完善，而是我國的金融體系尚未自由化。我們應該抓住全球經濟復蘇回暖的契機，抓緊學習、建立和完善優秀的適合我國國情的金融制度，以成為真正的經濟強國。

參考文獻

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