小產權房買受人權益保障路徑研究

王鶯樺

摘 要：小產權房買受人多是為解決個人住房問題而選擇小產權房的農村弱勢群體。尤其是在縣域層面，縣城小產權房買受人多為各鄉鎮無房居住或雖有房但居住困難的農民。小產權房買賣合同因違反國家強行法規范而無效，小產權房買受人買房行為不受現行法保護，對小產權房買受人權益保障提出了考量。在對貴州省習水縣希望國際城項目拆遷實踐進行分析的基礎上，提出了存量小產權房買受人可得主張相應民事追償權；對于在建在售小產權房加強行政監管處罰力度；對在集體土地上修建違法違章建筑的引入相關刑事責任，并附帶承擔民事責任的建議。

關鍵詞：小產權房買受人；合法權益；保障路徑

中圖分類號：D922 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0060-04

2013年12月28日，貴州省習水縣希望國際城規劃范圍內兩棟違建小產權房轟然倒地，“黑房開”所建違法違規建筑似乎得到了應有的結局。但與此同時，人們不禁要問，買了這些小產權房的人們該怎么辦呢？畢竟他們大多是無房居住或有房但已無法居住的外來人員。

習水縣希望花園項目建設協調領導小組《關于馮小剛違法違章建筑入住戶房屋購買糾紛問題處理的專題會議紀要》，他們是這樣處置：

首先，由有權部門確認建房行為的違法性。

其次，由購房人基于不當得利向人民法院提起訴訟，要求法院依法為其追回購房款。

再次，法院立案后，認定買賣合同無效，對于黑房開違法銷售所收取房款先予執行，將其購房款退還購房人。

最后，對于無房居住或有房但已無法居住者，經縣政府工作組進行調查核實，公示無誤后，允許其以建安成本價按原所購房屋等面積在希望花園安置房內回購，以解決其居住問題。

整個過程中，由司法局負責向提起訴訟的群眾提供法律援助，購房人全權委托律師訴訟。

這一處置方式是當拆遷遇到小產權房時多方妥協的結果，這一處置方式保證了拆遷工作的順利進行，小產權房買受人權益得到了一定程度的實現，而“黑房開”也必須為自己的違法違規行為承擔相應的法律責任。這一處置方式實現了拆遷中多方利益的最大化，緩解了拆遷矛盾，最大程度保證了社會穩定。

但對于小產權房與生俱來的諸多矛盾，以及由此而生的小產權房買受人權益的保障問題仍值得我們進行更為深入討論。

一、初識小產權房

2014年1月20日，國家統計局局長馬建堂在介紹2013年國民經濟運行情況時表示，2013年末，中國大陸總人口136 072萬人，城鎮常住人口73 111萬人。城鎮化率為53.73%，比上年提高1.16個百分點[1]。而2013年10月27日，清華中國經濟社會數據中心新聞發布會發布的入戶調查數據顯示，中國戶籍城鎮化率非常之低，非農戶籍人口占全國總人口的比例僅為27.6%，20年內農轉非比例僅增長了7.7%個百分點[2]。

城鎮化的日漸推進帶來了新的發展契機，但城鎮化不是簡單的流動人口的短暫停留，而是民主與法治深入人心，市民化持續發展，城市不斷擴容的過程。在傳統“居者有其屋”思想的指引下，市場對于住房剛性需求愈加旺盛；但與此相對照的卻是放開的商品房價格一路飆升，諸多來自農村、來自小城鎮的打工者只能望商品房而興嘆。此時，小產權房的出現給這樣一些城鎮化邊緣的打工者或者說弱勢群體們提供了一個擁有城市住房的可能。

小產權房以其低廉的價格，距離城市較近的優勢吸引了成千上萬的購房人。應該說，購買小產權房的人，絕大多數是為了解決自住房的問題。買房之時，城市中的住房夢想遮蔽了他們的眼睛。其實，他們并未考慮過任何的法律風險；其實，他們只是活在城市邊緣的人；其實，他們也是社會的弱勢群體。

（一）概念

我國現行《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這一規定使得小產權房有了誕生的可能。

應該說，小產權房并不是一個嚴格意義上的法律概念，也沒有一個學界統一的界定，但通常來講，凡在集體土地上修建，并出售給非本集體成員的房產都可稱為小產權房。有學者認為小產權房有三大特征，一是沒有國家法定的房屋所有權證書，不受法律保護；二是小產權房價格低廉，頗受民眾追捧；三是小產權房的流轉受到限制[3]。

綜上，筆者認為，凡修建于集體土地之上，沒有通過國家住房管理部門合法審批，不能獲得國家法定的房屋土地所有權證書，并出售給非本集體成員的房產即為小產權房。而購買了此類小產權房的非本集體成員，即本文所稱小產權房買受人。

（二）小產權房發展現狀及其分類

1.小產權房發展現狀。據網易財經轉載《南方都市報》（深圳）《中國小產權房面積逾66億平方米巨大體量致清理難》報道，如今，小產權房面積逾66億平方米，有超過8 000多萬居住者[4]。這并非官方數據，我們不能說這就是精確數據，但這也告訴了我們，小產權房的存在及其發展規模影響面已非常巨大，而這也導致了小產權房處置、清理存在諸多阻礙因素，困難重重；政府部門屢下決心整頓，卻最終無疾而終。

2.小產權房分類。2014年3月10日，全國人大代表、國土部部長姜大明在參加十二屆全國人大二次會議第三次全體會議時透露，現階段正在對各地小產權房進行清理統計，并將在此基礎上提出對于小產權房分類處理意見。

實踐中，根據不同的標準，對小產權房可做不同的分類。如通常情況下，根據小產權房的是否新增，可將其分為存量小產權房和在建在售小產權房；根據所使用土地權利歸屬，可以有宅基地上修建的小產權房、集體建設用地上修建的小產權房、農用地上的小產權房的分類[5]；根據小產權房建成后的使用途徑，可以將其分為普通居住型、別墅型和投資型小產權房[6]；等等。

筆者將在存量小產權房與在建在售小產權房基礎上，分別對購買宅基地上農民自建房、在集體建設用地土地上建小產權房、在農用地上建小產權房進行分析。

（1）宅基地上的農民自建房。事實上，農民在宅基地上修建住房的權益是受到土地法的保障的，我國《土地管理法》第43條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”只是問題在于農民在宅基地上的自建房如何建，建平房或二層樓就很浪費土地資源；如建小高層，那除自住之外，多余的部分是否可以進入市場流通，進行買賣或租賃給非本集體成員；非本集體成員購買此類房屋是否合法，其買受人權利是否能得到保障。

習近平總書記在《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》就健全城鄉一體化體制機制中談到，要“賦予農民更多財產權利。主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點”。

在此，習總書記將保障農戶宅基地用益物權的實現提上了議事日程，將“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點”，讓農民能分享更多土地紅利。這一說明在某種程度上已認同了宅基地上自建房的實現市場流通的方向。問題解決的關鍵在于相關法律法規實踐的進一步推進。

2.在集體土地上，村集體組織下修建的小產權房。除宅基地外，根據集體土地的使用途徑，在集體土地上修建的小產權房還可以分為在集體建設用地上修建的小產權房和在耕地上修建的小產權房。

（1）在集體建設用地上修建的小產權房。依據前述《土地管理法》第43條的規定，需要使用土地的，必須依照法律規定申請使用國有土地，“但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。除宅基地外，興辦鄉鎮企業或鄉（鎮）村公共設施和公益事業可以使用集體建設用地，而這一規定無論如何都無法將小產權房囊入其中，如有鄉鎮集體企業將修建廠房或辦公用房的土地用于建設小產權房用以出售的話，其建設行為非法，其出售行為仍是非法。

另據報道，近期，北京昌平區北七家鎮鄭各莊村對其公司化經營模式下，違建的水城御墅小產權四合院進行了自拆，共拆除了37個四合院違法建設，建筑面積達5萬平方米。而這也正是對此類違建行為建設和出售行為性質的最好闡釋。

（2）擅自在農村耕地上修建的小產權房。我們都知道，中國是一個典型的人多地少的國家，在工業化、城鎮化持續推進的過程中，如何守住耕地紅線，保證國家的糧食安全事關全中國人民吃飯問題。

就此，我國《土地管理法》第31條第1款規定：“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。”第36條第2款規定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等。”可見，國家法律堅決禁止在耕地上修建小產權房，該類行為不合法。

同時，對屬于基本農田保護區的耕地，我國《基本農田保護條例》給予了特別保護，《基本農田保護條例》第33條規定：“違反本條例規定，占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”對于違反規定的行為，將予以嚴厲打擊，構成犯罪的，則須承擔刑事責任。

故此，擅自在集體農用地上修建小產權房的行為是嚴重的違法行為，而將其出售的行為也必將受到堅決打擊。

二、拆遷中小產權房買受人將面對的問題

我國城市化的發展將越來越多的人集中到了城市，但城市化發展暫不能完全解決如此眾多人口的住房問題，住房的剛性需求短期內仍無法改變。同時，商品房高昂的價格將諸多城市邊緣的人推向了小產權房，這也就有了8 000多萬小產權房業主的誕生。

小產權房買受人們明明知道這些小產權房產權不完全，或者根本沒有產權，但仍前赴后繼；他們心存僥幸，但當面對諸多問題產生時，他們卻往往無能為力，不知該如何尋求救濟。

（一）購房合同效力問題

小產權房買賣合同所涉買賣的標的為小產權房，而我國相關法律法規基本認為小產權房修建與銷售系違法違規行為，不符合國家法律規范的要求。就此，我國《合同法》第52條第5項規定：“違反法律、行政法規的強制性規定的”，合同無效。故此，在小產權房買賣糾紛實踐中，法院判決多認定該類合同因為違反法律的強制性規定而無效。

2004年12月15日，北京市高級人民法院公布《關于農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會紀要》認為：“此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外，例如買賣雙方都是同一集體經濟組織的成員，經過了宅基地審批手續的，可以認定合同有效。”[7]這是針對北京市做出的解釋，但在司法審判實踐中，各地往往做出相類似的解釋，即除本集體內部，經宅基地審批后進行的小產權房買賣有效外，其他小產權房買賣合同均為無效。

（二）買受人追償權的保障與實現問題

小產權房買賣行為是違反法律規范的，也就是說，這是一個違法行為。但小產權房買受人在購買小產權房時所付出的購房款該如何處置呢？在認定小產權房買賣合同無效的前提下，小產權房出售人沒有法定的原因，而取得經濟利益的行為，是否可以認定為民法上的不當得利呢？如小產權房買受人因此而受有直接損失，能否主張賠償呢？

2008年宣判的北京通州畫家村首例小產權房糾紛案中，法院判決房屋買賣協議無效，李玉蘭騰退房屋，但法院同時認定馬海濤為導致協議無效的主要責任方，應對李玉蘭的經濟損失進行賠償。判決馬海濤支付李玉蘭房屋及添附部分價款93 808元。

在房屋合同被判無效后，李玉蘭于2008年向北京市通州區法院宋莊法庭提出反訴，要求馬海濤賠償經濟補償金48萬元。通州法院認為，李玉蘭作為買受人的經濟損失，其金額的計算應該基于出賣人因土地升值或拆遷補償所獲的利益，以及房屋現值和原價的差異所造成損失兩因素予以確定。該房屋的市值評估約為26萬元。最后，法院判房屋所有人馬海濤賠償買房李玉蘭經濟損失185 290元，約占房屋市值的70%[8]。

本案是城鎮人員所購小產權房為農民宅基地上所建自住房，建房行為合法，但售房行為不合法，違反了強行法的規定，買賣合同被認定無效。出售人因拆遷原因而主張合同無效，違反了誠信交易的原則，對合同的無效承擔主要責任，因而進行了賠償。就此，本案有其特殊性。

對于村集體“黑房開”開發小產權房小區的買受人而言，是否也能如畫家李玉蘭一般幸運呢？司法實踐告訴我們，很多基層法院因擔心小產權房問題上往往陷入雙方都有過錯，且矛盾較為尖銳和突出的前提下，如果處理不當還會在一定區域造成社會的不穩定，從而陷入無法判決的兩難司法困境[9]，而內部規定一般不受理小產權房糾紛[10]。

這樣的情形下，小產權房買受人陷入救濟無門的困境。而這看起來似乎有些不太合理。首先，雖然小產權房買受人本身是有過錯的，但過錯畢竟不完全在于其買受行為，且如果沒有小產權房出售人的處置行為，其又怎么可能陷入這樣的困境？其次，小產權房買受人本身屬于城市化邊緣的弱勢群體，城市化發展中存在的種種不足將其推向了購買不合法小產權房的境地，也是其購買行為的一個客觀原因。再次，不給予小產權房買受人適當的救濟途徑主張自己的權利，勢必縱容“黑房開”的建房行為，而這又將形成新的小產權房買賣的怪圈。

（三）無房居住或有房但無法居住情況下的救濟問題

雖然目前市場上存在有鉆政策空子，買小產權房別墅、買小產權房用以投資的現象，但更多的小產權房買受人是為了解決現實的居住問題。

城鎮化的發展讓城市集聚了更多的人，而人員向城市的流動也帶來了諸如住房難、教育難、交通擁堵等問題，這是基礎設施配套不齊所引發的，這也是城市化發展過程中在所難免的。對于離開家鄉來到城市，為了解決居住問題，購置了小產權房的買受人，或者家在鄉下，住房已經破舊無法居住而購置小產權房的買受人，政府相關應給予其特別的關照與保障，相關法律法規應做適當調整，而不應在一定程度上限制了其權益的實現。

因而，對于無房居住或有房但已無法居住的小產權房買受人應給予相應的政策性扶助，例如提供公租房、保障房等。

三、思考建議

（一）對于已售，存量小產權房買受人追償權的保障與實現：可得主張相應民事追償權

基于其買賣合同無效的認知，一旦小產權房買賣出現的要求返還房屋、拆遷、執法部門拆違等各類糾紛時，小產權房買受人因其所購房屋產權不完全或根本無產權，面臨權益無法實現與保障的困境。

事實上，基于對貴州省習水縣希望國際城拆遷實踐及各地小產權房糾紛司法審判實踐的分析，對于小產權房買受人可采如下權益保障措施。

1.實體權利的主張。第一，在出現小產權房糾紛的情況下，買受人可得主張其因確認買賣合同無效而支付的購房款。

可得主張購房款原因有二，其一，導致小產權房買賣合同無效大多是因為出售人違法修建行為或不合法出售行為，出售人須對自己的違法違規行為承擔相應的法律責任。其二，小產權房買賣合同無效導致出售人所收受購房款成為沒有法律上的原因而獲得的不當得利之債。依據我國《民法通則》第92條規定：“沒有合法根據，取得不當利益，造成他人損失的，應當將取得的不當利益返還受損失的人。”

第二，在小產權房出售人為合同無效承擔主要責任的情況下，買受人可主張其因購買行為所受有的信賴利益損失。

依據合同法基本原理，合同無效的，由導致合同無效的過錯方承擔締約過失責任，而締約過失責任的賠償范圍僅限于信賴利益損失。通常情況下，信賴利益損失是即有損失，而非可期待利益的損失。

2.共同訴訟制度的引入。我國《民事訴訟法》第52條：“當事人一方或者雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的，或者訴訟標的是同一種類、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。”

在貴州省習水縣希望國際城拆遷實踐中，由購房人向人民法院提起訴訟，在訴訟標的為同一種類的情況下，法院在征得當事人同意后可合并審理，是為共同訴訟。該制度的引入簡化了訴訟程序，避免了法院在同一事件處理上做出矛盾判決的情形，節省了司法審判資源，有利于社會穩定的實現。

3.法律援助的提供。法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助的律師，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度。《貴州省法律援助條例》（2009年修正本）第10條規定：“公民為保障自己合法權益有事實證明需要法律幫助，但因經濟困難無力支付法律服務費用的，可以向法律援助機構申請法律援助。”第11條第4項規定，滿足第10條條件的，“因征地、拆遷使合法權益受到損害的”可以申請法律援助。

貴州省習水縣希望國際城拆遷實踐中所采取的這一對于無房居住、或有房但無法居住的小產權房買受人給予法律援助是必要的。該兩棟小產權房的買受人大多來自該縣的各鄉鎮，原本就經濟困難，買房大多通過借債的方式實現。這一舉措受到了買受人的肯定，并積極配合完成拆遷工作，維護了社會的穩定，保障了小產權房買受人的利益。

總之，在確認小產權房買賣合同無效的基礎上，對小產權房買受人實體權利的正當性給予肯定與保護，在展開共同訴訟的同時，輔之以法律援助的做法對于小產權房買受人權益的實現提供了一種實現的可能。

同時，習水希望國際城拆遷實踐中對于無法居住、有房無法居住者提供的在建安成本價的基礎上等面積購買商品房的舉措解決了相關小產權房買受人的居住問題，這一政策上傾斜性的舉措，是在拆遷實踐中的一種變通做法，這一做法在公租房、保障房等相關機制還不完備的情況下，有其合理性。

（二）對于在建、在售小產權房違反規定擅自修建違法違章建筑：加強監管力度，加大對小產權房建設行為的處罰力度

2013年11月22日，國土資源部和住建部兩部委聯合下發緊急通知，要求全面、正確地領會三中全會改革措施，嚴格執行土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，嚴格實行土地用途管制制度，堅決遏制在建、在售“小產權房”行為[11]。

事實上，若相關行政管理部門能真正履行其職責，對于小產權房的建設、銷售采取強有力的措施，切實加強監管，做到令行禁止，從根源上予以管制；對不服監管者，加大行政處罰力度，讓小產權房建設者、銷售者不敢建、不愿建；同時，輔之以公租房、保障房作為替代，解決好小產權房買受人居住問題，則小產權房的治理問題也就自然解決了。

（三）對于“黑房開”加大處罰力度

對于純粹以營利為目的的，違反規劃，未取得修建許可，在集體土地上修建違法違章建筑的“黑房開”，建議通過司法解釋或以刑法修正案的形式讓建造者承擔相應的刑事責任，并附帶承擔民事責任，加大處罰力度。

對于“黑房開”，其在集體土地上進行小產權房修建的行為未取得任何手續，其修建行為違法違規，相關部門對其修建行為應給予更為嚴厲地懲處，規范市場行為。在必要時，可通過司法解釋或以刑法修正案的形式將修建違法違規建筑納入刑法規范的范圍，使違法違規者為其違法行為承擔相應刑事責任，并附帶承擔民事責任，加大處罰力度，從根本上杜絕“黑房開”的修建行為。

總之，小產權房買受人大多是為解決居住問題，且無法支付購買商品房價款的城市邊緣人群，對于他們，在法律允許的范圍內給予一定程度的權益保障是必要的。對小產權房的修建與銷售采取“堵”，堅決禁止；對小產權房買受人采取“疏”與“導”，分人群、分層次從根本上解決人民住有所居的住房需求，從根本上杜絕小產權房產生的社會土壤，才是小產權房治理的上上之選。

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