陽光下的權力規則體系

李和中+石智剛

【摘要】公權力不透明、不公開，是權力腐敗的根源。要建設廉潔政府，就必須從權力清單制度入手。這是廉政建設的必由之路和基礎工程。從權力清單到責任清單，再到廉政清單，反映的是限制公權力的路線圖。它傳遞的是“權力清理、責任落實、權力監督”這一防腐倡廉的正能量。當“廉政清單”被繪制并真正產生作用時，這就無異于有一套置于陽光之下的權力“游戲規則”。在這個規則下，政府官員都清楚自己的權力、責任，專權、擅權、濫權就會受到有效制約，就能真正落實“權為民所用”。

【關鍵詞】公共權力 公民權利 權力清單 責任清單 廉政清單

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

法國著名哲學家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經驗，防止權力濫用的辦法，就是用權力約束權力，權力不受約束必然產生腐敗。”①約束權力的最好辦法是 “把權力關進制度的籠子”里，從國際經驗來看就是要從制度上確立權力的邊界，即建立權力清單制度，讓權力在公開透明中運行。

權力清單：作用與意義

黨的十八屆三中全會審議通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”②的要求。權力清單制度，就是要界定清楚每個職能部門、每個單位、每個崗位的職責與權力邊界，讓民眾都知曉權力的“家底”。規范和明確權力運行的程序、環節、過程、責任，而且要做到可執行、可考核、可問責，要公開行政權力，先得知道一個單位、一個崗位到底有多少權力。即要求權力只能在某個部門、崗位被明確賦予的職責和邊界之內活動。某個權力崗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。

可見，權力清單，簡單說來就是依法優化和公開權力運行流程，逐步形成權責清晰、程序嚴密、運行公開、監督有效的行政權力運行機制，以有效解決權力運行中存在的不作為、亂作為、權責交叉、多頭執法、相互推諉、監管缺位、暗箱操作、權力尋租等突出問題。這個清單一旦公之于眾，意義很大。

權力清單作為一種制度性授權機制，它要求對事務的辦理流程、相關的法律依據、需要提交的證據材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施做出非常具體的規定，這無疑是我國政府內部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風和政府的工作效率產生質的飛躍。以清單形式對各項權力的邊界進行明確規定，不僅對權力越界行為有了抵制、制約、監督、查辦、懲處的明確標準，能有效減少各種權力越界行為，維護法律法規的權威性，而且也給包括市場行為在內的各種社會行為在邊界之內和底線之上留下了足夠活動空間，有利于公民遵紀守法和市場主體依法經營。

政府“法無授權不可為”，建立各級政府的權力清單制度，實際上正是政府轉變職能，使市場在資源配置中發揮決定性作用的真正落實。根據本屆政府把現有行政審批事項再削減1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416項行政審批事項。簡政放權的成果也已經顯現。全面建立各級政府的權力清單制度，就意味著該曬出權力清單的不僅僅是中央政府部門，還包括地方各級政府。近期，各地密集推出地方版的權力清單，開啟大規模“曬單”行動。比如，浙江富陽公布了全國首份縣級政府部門權力清單，同時向社會公眾征詢意見并接受公眾監督；浙江省宣布今年起將全面推行政府權力清單制度；安徽省試點實施省級政府機關行政職權清理改革，并要求試點單位曬出“權力運行圖”；武漢市權力清單已基本制定完成，詳細清單即將公布，權力運行流程圖、責任清單也將出爐。

權力清單制度的作用之一是借助清單厘清權力邊界，限定政府權力。首先，建立權力清單制度需要厘清政府權力邊界。在重新梳理政府與市場、政府與社會的關系，也就是盧曼所提到的政治系統、經濟系統和民間組織的關系的基礎上，合理界定政府職權。在三者的關系中，市場和社會的發展程度構成界定政府職權的邏輯基礎。③進入新世紀，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，我國經濟發展迅速、充滿活力，市場體系日益開放，市場由在經濟資源配置中起基礎性作用發展到在經濟資源配置中起決定性作用。市場的完善和發展為其在經濟生活中扮演主要角色提供了可能；與此同時，隨著體制改革的推進，我國社會組織不斷發展，社會自組織能力不斷增強。社會組織的快速增長及其在社會生活中作用的不斷凸顯，大大拓展了社會的包容力與多元化格局，在增大社會資本的同時提高了公民參與社會活動的能力，創新著社會治理的模式。當市場的配置能力不斷強調和優化、社會自組織能力不斷發展和成熟時，李克強所說的“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”構成了當前界定政府職權和實現職能轉變的重要課題，要明確劃分出社會組織的界限，明晰在什么樣的領域范圍內政府不能利用公共權力介入和干涉社會活動。在此基礎上，我們能夠相對清晰地了解國家權力活動的邊界，政府的活動空間應該局限在規劃制定、制度設計、市場監管、公共服務、環境保護、社會治理等方面。

其次，建立權力清單制度需要厘清各層級政府的權力。我國政府權力亂象不僅表現在政府越權，也表現在各層級政府之間的職權劃分不清。在計劃體制下，為保證行政命令及時下達，增強行政控制，提高行政效率，要求我國各層級政府的職能高度重合，機構設置高度一致，導致各層級政府之間的職權界定不清。從中央政府與地方政府的關系及其在政府治理和社會治理中扮演的不同角色來看，各級政府的職責和功能應該構成互補關系，而不應該是高度同一的架構。因此，在厘清政府職權之后，權力清單制度的建立需要明確各級政府的權力，通過列舉法劃分不同層級政府的職責和權限。中央政府通過列舉方式明晰權力，所列舉的權力就不應該出現在地方政府的權力清單中，各地方政府也應該通過列舉明晰不同層級政府的權力。

再次，建立權力清單制度需要厘清各政府部門的權力。我國政府機構設置遵循“條塊結合”模式，“條”反映的是行政組織結構的縱向關系，“塊”反映的是行政組織結構的橫向關系，在“條”與“塊”的架構中，政府部門之間職責重疊、交叉不清的問題不可避免，“九龍治水”“政出多門”、推諉扯皮、效率低下等現象層出不窮，影響了政府協調運轉和行政效能。更有甚者，有些政府機構以部門利益為行為導向，有利益則作為，無利益則不作為，嚴重影響了黨和政府的形象。在此意義上講，厘清政府部門的權力邊界有助于改進黨風、政風和行風，促進黨風廉政建設工作。

權力清單制度的作用之二是借助權力清單推進權力透明，制約政府權力。路易斯·布蘭代斯曾說：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。④習近平同志強調應保障“權力在陽光下運行”。然而，對于普通公民而言，權力具有某種“神秘感”。權力的神秘體現在兩個方面：一方面，民眾不知曉公共權力的內容和范圍，不知道政府應該做什么，不應該做什么，必須做什么；另一方面，民眾缺乏對公共權力運行程序的了解，不知道政策是如何出臺的，政府權力是如何運作的。我國對公共權力的界定比較模糊，界定公共權力的相關制度缺少程序性約束規定。這兩方面的問題勢必為一些官員制造了權力濫用的空間，導致權力運行的隨意性，使政府權力可以隱藏在社會監督的盲區里，為腐敗的滋生提供了土壤。因此，權力清單透明，首先應公開權力內容清單。各級政府可以將掌控的權力在政府網站進行公開，民眾只需登錄網站就可以查詢和了解政府及各職能部門的職權事項，知曉政府“可以做什么”和“必須做什么”。其次，應公開權力運行程序。我國政府行政活動缺乏程序的剛性，存在不遵循程序或無可操作程序的現象，導致行政活動的隨意性。權力清單制度有助于我們劃定政府權力運行的流程圖，明確權力運行的步驟。權力清單制度是建立陽光政府和透明政府的基本要求，只有讓權力在陽光下運行，才能以黨風廉政建設和反腐敗的新成效服務于民、回饋于民、取信于民。

權力清單的作用之三是權力公開。一個成熟的法治社會，公民對政府權力及其運作“洞若觀火”應是一種常態。在法治框架下，公權力和私權利的行使都要以法律為依據。由于政府權力具有強制性，且大多直接涉及公民的實際利益，如果不加以嚴格規范和約束，政府權力濫用的結果，很容易造成公民權利的受損、流失。

權力清單的公開公布，是一種政府責任意識的主動擔當。政務信息公開，既是時代的產物，也是社會的呼喚。在此背景之下，主動承擔社會責任和時代感知，無疑是進步且符合民意民心的。可以信手拈來的例子很多，譬如河北邯鄲市設立政民互動大廳，實行“通透式辦公”，市民可以直接敲門進入政府主要領導的辦公室；陜西咸陽市拆除機關大院圍墻，允許市民自由出入市政府大樓辦事。上述地方的做法其實都是時下滿足公眾知情權、參與權、表達權和監督權的著力之舉，最大程度地方便了群眾，同時也提高了行政效率、降低了行政成本。

權力清單的公開為監督政府權力創造了條件。一方面，通過公開權力清單，保障了人民群眾的知情權、參與權和監督權，有利于人民群眾監督政府及其工作部門、工作人員正確行使行政權力，實現依法行政，防止不作為、亂作為等行政權力被濫用現象的發生。另一方面，公布“權力清單”，既有利于人大監督、司法監督、輿論監督、群眾監督等外在形式依照“清單”監督官員的權力，也有利于官員依照“清單”內在地約束自己的權力，使官員首先弄清楚，自己究竟有多大的權力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的應當通過什么樣的程序去做，從而避免權力缺位、權力越位和胡亂作為現象。

權力清單的作用之四是公民權利的落實。政府權力和公民權利是現代政治生活中最重要的一對關系。無論從西方的人民主權理論或從我國“一切權力屬于人民”的角度分析，公民權利構成政府權力的基礎，形成公共權力的本源。因此，公共權力應該以保護公民權利為宗旨，國家制度應該是公民權利“法律化的事實”。然而，盡管公共權力來源于公民權利，但是它一經形成就獨立于公民權利之外，以凌駕于社會之上的姿態而存在。所以，政府權力具有天然的自利性和擴張性。相對于公民權利而言，公共權力具有無可比擬的強勢。從人類社會的歷史發展來看，政府權力強勢而公民權利弱勢是其總體特征，政府權力以國家強制力為后盾，而公民權利則依托于個人的力量。政府權力的擴大往往會以犧牲公民權利為代價，如果缺乏有效的制度設計來制約政府權力，政府權力就有可能侵害公民權利。因此，約束政府權力與保障公民權利理應構成制度設計的基本原則。利用權力清單制度，我們可以明確和列舉每一項政府權力，將政府權力限定在許可的邊界內。對政府權力的制約既是對公民權利的保護，也是對公民自由活動空間的拓展，保障了公民權利的實現。公開了權力清單，還應向社會公布公民的權利清單，詳細、清楚地告訴公民自身有哪些權利，怎么行使權利，當權利受到侵害時該怎樣依法維權。如果僅有權力清單而缺少權利清單，少數領導干部可能滋生權力的自傲與自恃，把行政權力凌駕于公民權利之上。一張權利清單無異于一針“清醒劑”，時刻警醒領導干部，權力是人民賦予的，權力應當敬畏權利，權力應當為權利服務。

建立權力清單制度，一是要在“清理”二字上下力氣。要全面清理各類審批事項，建立行政審批事項目錄清單，清單之外，一律不能設置行政審批事項。而且政府并不是萬能的，不能包辦一切事務，要切實把地方政府手中不必要的權力削減掉。權力的清理過程，必然是一個博弈過程。比如，過多過濫的審批權傷害了市場經濟的發展，但削減審批權注定是一個漸進的過程。改良往往就是溫和、漸進的變革。唯有深入的清理，權力清單才能有質量，權力邊界的厘清也因此更具意義。二是要在“透明”二字上下力氣。透明才好監督，權力清單才能派上用場。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應在強制公開之列，接受民眾監督。三是要在“執行”二字上下力氣。嚴格督查問責，保證執行到位，權力清單制度才能發揮應有效用。當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，這個時候，就應該強調可執行、可問責。執行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。四是要從源頭上減少審批環節、降低審批門檻、激發市場活力，讓能做的人都有參與的渠道和可能，這實際是對政府管理效能、公共服務能力提出了更高的要求。為此，不僅要提高事前審批的效率，更要求在事中、事后監管中采取行之有效的辦法。

總之，建立各級政府的權力清單制度，實際是要求政府轉變職能，處理好與市場、社會的關系，激發市場活力，使市場在資源配置中發揮決定作用，同時更好地發揮政府作用，這是深化改革在政府管理體制方面的真正落實，并最終形成符合中國國情的現代政府。