重慶市地票交易中的收益分配問題研究

廖奇云等

摘 要：地票交易中的收益分配是農村集體建設用地流轉中的核心問題，只有建立合理的收益分配機制，才能達到規范地票交易市場和促進農村經濟發展的目的。重慶的地票交易模式尚處于初期階段，還沒有形成科學、有序的收益分配機制，因此，重慶市地票交易中的收益分配問題研究具有重要的現實意義。本文闡述了重慶地票交易中收益的形成、收益分配的現狀，分析了地票交易收益分配制度中存在的問題及其原因，并提出了完善收益分配制度的改進建議。

關鍵詞：地票交易；收益；分配比例；分配主體；

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的內涵

所謂地票是指包括農村宅基地及其附屬設施用地，鄉鎮企業用地，農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地經過復墾并經土地主管部門嚴格驗收后產生的用地指標，以票據的形式通過土地交易所在全市范圍內公開拍賣。根據《重慶市地票管理暫行規定》，農村建設用地依法復墾為耕地后而騰出的建設用地指標，必須預留不少于總規模的20%用于保障復墾項目所在區域的集體建設用地，剩下的部分方可作為向市國土資源行政主管部門核發“地票”的面積。

地票交易是一種實現城鄉建設用地掛鉤指標的市場配置途徑和方式。所謂的“交易過程”是將復墾、整理項目產生的建設用地指標，拿到重慶市農村土地交易所打包組合，成為地票。

地票形成、地票交易過程如下圖1和圖2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的過程實現的。如上圖2所示，全市各個區縣在復墾過程中產生的建設用地指標，在重慶農村土地交易所打包組合，成為“地票”。同時，政府制定地票基準交易價格，進行公開交易，開發商通過競標買入地票，獲得選擇符合城鄉規劃和土地規劃的意向耕地地塊。然后，政府運用其征地權，將開發商所選耕地征轉為城鎮建設用地，隨后對該建設用地實行招、拍、掛，實現指標落地，即地票落地。此時，交易結束，收益形成。如果該開發者在指標落地時競標失敗，地票就會按原價轉給競標成功者。

2.地票收益分配現狀

2.1重慶地票交易運行現狀

重慶市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區在土地流轉方面做了積極的探索和制度創新。2008年12月4日，重慶市率先在全國成立了農村土地交易所，并舉行了首場地票交易會。至2010年年末，土交所共舉行地票交易會17場，交易地票125宗，29715畝，成交金額達36.06億元。前十二次交易情況見下表1所示。由表中數據可知，重慶地票的交易規模和交易單價呈不斷增長趨勢。

2.2地票收益的分配主體

地票收益的分配主體即農村集體建設用地使用權轉移與交易過程中參與收益分配的主體，主要包括：

（1）土地權利人即土地轉出者——農民家庭或集體經濟組織；

（2）土地需求者即土地轉入者——房地產開發商含政府土地儲備公司及廠業園區等用地單位；

（3）土地管理者——地方政府。

2.3不同收益主體的收益分配

根據2008年開始實施的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》，第二十一條分配權益保障規定，不同類型的農村集體建設用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集體建設用地指標交易收益統統歸集體經濟組織所有，所以收益分配過程中的各利益土體之間的分配格局的研究，主要是宅基地使用權交易的收益分配情況的研究。

由于《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》中沒有明確規定各利益主體之間的分配比例關系，所以收益的分配帶有很強的主觀性。當前，重慶市宅基地使用權地票交易收益分配多采用簡單的比例分配方式。江北區政府與農民集體之間的收益分配比例為2：8，其中農民與集體之間的分配比例為7：3；江津區政府與農民的收益分配比例為6：4。榮昌縣結合農民和農民集體的權益來進行土地收益分配，進行了集體建設用地土地級別劃分，政府與農民集體的流轉收益分配比例為5：5。

3.地票收益分配中存在的問題

3.1各區縣參與收益分配的主體不完全一致

調研顯示，重慶江北區參與集體建設用地使用權交易收益分配的主體有區、鎮兩級政府、農民集體經濟組織和農民家庭；江津區參與收益分配的主體有區、鎮級政府、農業開發商、農民集體經濟組織和農民家庭；北碚區參與收益分配的土體有鎮級政府、農民集體經濟組織、農民家庭和企業。總體上，各區縣集體建設用地使用權交易收益分配都考慮了農民家庭、政府、農民集體經濟組織三者的利益，但三者作為收益分配主體地位差異較大。江津區突出政府的主體地位，江北區突出農民集體經濟組織的主體地位，北碚區政府則沒有參與收益分配。

收益分配主體的核心爭議便成為政府是否應該參與收益分配及在收益分配中的角色地位。參與收益分配主體不一致，不僅影響不同利益主體之間的分配比例，而且各利益主體的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差異大

重慶地票收益分配各參與主體的分配比例不同，并且差異很大。這種差異化的收益分配比例實質上反映了收益主體之間的產權地位模糊，各利益主體之間的分配缺乏理論依據和實踐檢驗。

3.3收益分配缺乏統一管理

一方面，現行的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》沒有明確詳細地規定參與地票交易的各利益主體之間的分配關系；另一方面，缺乏專門的地票交易收益分配統一管理機構。現行的農村集體建設用地使用權交易大多由區（縣）、鄉（鎮）、村代行交易，農民參與土地交易、自主決策的能力較低，致使農民對集體建設用地使用權交易收益的知情權、參與權得不到保障。

3.4參與收益分配的農民以后的生活缺乏社會保障

目前重慶尚沒有一套專門的完善的保障制度為那些參與農村集體建設用地地票交易的農民以后在城鎮生活提供有效的社會保障。對于那些放棄原有宅基地的農民，尤其是對于進城務工或遷居城鎮的農民，在城鎮的就業、居住、養老、醫療、教育等各方面權益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統一的理論依據

《土地管理法》中新增建設用地土地有償使用中央與地方的分配標準中，規定政府與農民集體之間按3：7分成。調研顯示，重慶市宅基地流轉時，農民和農民集體經濟組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實踐分析都為當前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據，但由于其并未形成系統的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統一的收益分配理論依據。

4.2政府主導的交易模式影響分配的市場化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關規則的制定者，也是收易的利益相關者。政府主導了地票交易的產生（復墾）、運行（交易）和落地過程。但同時又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區縣，尤其是農村腹地區縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權和所有權的農民和農民集體，農民權益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監管制度

目前，重慶市集體建設用地使用權交易收益分配的法律監管缺失，收益分配基本是處于一種自發狀態，導致收益分配缺乏公平、有效的監督管理，其主要原因在于沒有統一明確的法律監督依據。表現在以下幾方面：首先，法律監管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監管在村級集體財務收益上的監管缺失，村級集體的財務透明、收益分配公開制以及在農民集體經濟組織收益的使用上沒有監管機制。

5.制度改進建議

5.1明確制定各收益分配主體產權關系準則

要明確收益分配的各產權土體關系，就必須制定明確的產權關系準則：首先，以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體建設用地（尤其是宅基地）產權主體界定，這是實現收益合理分配的前提。其次，應加快推進農村集體建設用地土地產權登記步伐，加強農村集體土地的產權管理，在具體登記過程中，一定要加強土地登記的規范化，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正，沒有經過土地確權登記發證，所有權土體不清或使用者不明的集體土地使用權，不允許流轉，以保障土地流轉和交易安全，保障交易各方的經濟權益。

5.2建立健全參與交易農民的社會保障制度

首先，建立農村集體建設用地退出收回補償制度，對退出土地的農民和農民集體經濟組織進行合理補償。根據不同區域農民的生活水平及居住條件，制定政府、農民集體及農戶都能接受的補償方式和統一的補償標準。

其次結合農村戶籍制度改革，完善進城農民社會保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進程的農民，可以參照《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮居民在養老、就業、醫療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創新現有流轉收益分配方面的法規政策

首先，加快推進《土地管理法》等相關法律的補充和完善，從根本上解決農村集體建設用地使用權流轉的法律問題。其次，進一步細化和明確《重慶農村十地交易所管理暫行辦法》對有關流轉收地票交易收益分配問題的規定。最后，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節機制，以防出現新的社會分配不公現象。

5.4建立完善的收益分配的監督管理機制

建立確保農民和集體經濟組織獲得其應得土地收益的監督機制，確保農村集體和農民成為收益的主要獲得者，同時確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會，造福全民。收益分配的監督過程如圖3所示。

參考文獻

[1] 王英、佘雅文.重慶地票交易制度與運行問題研究[J].建筑經濟，2011（12）：61-64.

[2] 郭放、雷森.我國農村土地流轉現狀實證分析———以重慶為例[J].西南林學院學報，2010（5）：77-81.

[3] 重慶市國土資源局和房屋管理局.關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見（施行）[Z].渝國土房管[2010]384號，2010-09-25.

[4] 陳悅.重慶地票交易制度研究[J].西部論壇.2010（6）1-5

[5] 魏峰、鄭義、劉孚文.我國農村集體建設用地市場配置機制研究———以重慶地票制度為例[J].農村經濟學，2010（8）：395-396、399.

[6] 沈冰、郭培媛、李婧. 完善地票交易制度的個案研究[J].經濟縱橫2010（8）：83-87.

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統一的理論依據

《土地管理法》中新增建設用地土地有償使用中央與地方的分配標準中，規定政府與農民集體之間按3：7分成。調研顯示，重慶市宅基地流轉時，農民和農民集體經濟組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實踐分析都為當前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據，但由于其并未形成系統的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統一的收益分配理論依據。

4.2政府主導的交易模式影響分配的市場化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關規則的制定者，也是收易的利益相關者。政府主導了地票交易的產生（復墾）、運行（交易）和落地過程。但同時又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區縣，尤其是農村腹地區縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權和所有權的農民和農民集體，農民權益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監管制度

目前，重慶市集體建設用地使用權交易收益分配的法律監管缺失，收益分配基本是處于一種自發狀態，導致收益分配缺乏公平、有效的監督管理，其主要原因在于沒有統一明確的法律監督依據。表現在以下幾方面：首先，法律監管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監管在村級集體財務收益上的監管缺失，村級集體的財務透明、收益分配公開制以及在農民集體經濟組織收益的使用上沒有監管機制。

5.制度改進建議

5.1明確制定各收益分配主體產權關系準則

要明確收益分配的各產權土體關系，就必須制定明確的產權關系準則：首先，以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體建設用地（尤其是宅基地）產權主體界定，這是實現收益合理分配的前提。其次，應加快推進農村集體建設用地土地產權登記步伐，加強農村集體土地的產權管理，在具體登記過程中，一定要加強土地登記的規范化，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正，沒有經過土地確權登記發證，所有權土體不清或使用者不明的集體土地使用權，不允許流轉，以保障土地流轉和交易安全，保障交易各方的經濟權益。

5.2建立健全參與交易農民的社會保障制度

首先，建立農村集體建設用地退出收回補償制度，對退出土地的農民和農民集體經濟組織進行合理補償。根據不同區域農民的生活水平及居住條件，制定政府、農民集體及農戶都能接受的補償方式和統一的補償標準。

其次結合農村戶籍制度改革，完善進城農民社會保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進程的農民，可以參照《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮居民在養老、就業、醫療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創新現有流轉收益分配方面的法規政策

首先，加快推進《土地管理法》等相關法律的補充和完善，從根本上解決農村集體建設用地使用權流轉的法律問題。其次，進一步細化和明確《重慶農村十地交易所管理暫行辦法》對有關流轉收地票交易收益分配問題的規定。最后，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節機制，以防出現新的社會分配不公現象。

5.4建立完善的收益分配的監督管理機制

建立確保農民和集體經濟組織獲得其應得土地收益的監督機制，確保農村集體和農民成為收益的主要獲得者，同時確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會，造福全民。收益分配的監督過程如圖3所示。

參考文獻

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[6] 沈冰、郭培媛、李婧. 完善地票交易制度的個案研究[J].經濟縱橫2010（8）：83-87.

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統一的理論依據

《土地管理法》中新增建設用地土地有償使用中央與地方的分配標準中，規定政府與農民集體之間按3：7分成。調研顯示，重慶市宅基地流轉時，農民和農民集體經濟組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實踐分析都為當前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據，但由于其并未形成系統的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統一的收益分配理論依據。

4.2政府主導的交易模式影響分配的市場化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關規則的制定者，也是收易的利益相關者。政府主導了地票交易的產生（復墾）、運行（交易）和落地過程。但同時又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區縣，尤其是農村腹地區縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權和所有權的農民和農民集體，農民權益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監管制度

目前，重慶市集體建設用地使用權交易收益分配的法律監管缺失，收益分配基本是處于一種自發狀態，導致收益分配缺乏公平、有效的監督管理，其主要原因在于沒有統一明確的法律監督依據。表現在以下幾方面：首先，法律監管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監管在村級集體財務收益上的監管缺失，村級集體的財務透明、收益分配公開制以及在農民集體經濟組織收益的使用上沒有監管機制。

5.制度改進建議

5.1明確制定各收益分配主體產權關系準則

要明確收益分配的各產權土體關系，就必須制定明確的產權關系準則：首先，以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體建設用地（尤其是宅基地）產權主體界定，這是實現收益合理分配的前提。其次，應加快推進農村集體建設用地土地產權登記步伐，加強農村集體土地的產權管理，在具體登記過程中，一定要加強土地登記的規范化，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正，沒有經過土地確權登記發證，所有權土體不清或使用者不明的集體土地使用權，不允許流轉，以保障土地流轉和交易安全，保障交易各方的經濟權益。

5.2建立健全參與交易農民的社會保障制度

首先，建立農村集體建設用地退出收回補償制度，對退出土地的農民和農民集體經濟組織進行合理補償。根據不同區域農民的生活水平及居住條件，制定政府、農民集體及農戶都能接受的補償方式和統一的補償標準。

其次結合農村戶籍制度改革，完善進城農民社會保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進程的農民，可以參照《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮居民在養老、就業、醫療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創新現有流轉收益分配方面的法規政策

首先，加快推進《土地管理法》等相關法律的補充和完善，從根本上解決農村集體建設用地使用權流轉的法律問題。其次，進一步細化和明確《重慶農村十地交易所管理暫行辦法》對有關流轉收地票交易收益分配問題的規定。最后，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節機制，以防出現新的社會分配不公現象。

5.4建立完善的收益分配的監督管理機制

建立確保農民和集體經濟組織獲得其應得土地收益的監督機制，確保農村集體和農民成為收益的主要獲得者，同時確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會，造福全民。收益分配的監督過程如圖3所示。

參考文獻

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[6] 沈冰、郭培媛、李婧. 完善地票交易制度的個案研究[J].經濟縱橫2010（8）：83-87.