新興經濟體跨國公司對外直接投資的國際政治經濟學

黃河++華瓊飛+++謝瑋

摘要：近年來，以國有企業為代表的新興經濟體國家跨國公司對外直接投資因遭遇一些國家設置的“國家安全”屏障而屢屢失敗。西方國家普遍認為，這些“國家控制實體”代表了一種不同于以往國有經濟類型的新型“國家資本主義”，是使俄羅斯、中國和巴西等新興經濟體國家獲得成功的一種資本主義經濟發展模式。該模式不同于英美等國所謂的“民主資本主義模式”，并對其構成了挑戰。許多發達國家計劃采取一些新政策和新措施，對新興經濟體國有跨國公司所主導的FDI進行限制。本文認為，從我國應對跨國投資“非傳統政治風險”的角度來看，通過政策扶持等手段促進中小企業發展，壯大民營經濟，鼓勵民營企業走出去，可以減少他國對中國企業海外經營與發展時的敵意。同時，發展中國家要主動爭取國有企業與其他投資行為體的平等地位，確保公平競爭。

關鍵詞：新型“國家資本主義”；國家控制實體；對外直接投資

中圖分類號：F279.2

一、新興經濟體跨國公司

2008年以來，國際金融危機的沖擊使歐美國家對外投資能力明顯下降，全球FDI[外國（商）直接投資]的格局出現一些新變化，這種趨勢在中短期有可能進一步加強。首先，各國國有跨國公司成為全球FDI流入的重要來源。目前在世界范圍內至少有650家各國的國有跨國公司，這些跨國公司的海外分支機構有8 500家。盡管各國國有跨國公司數量占全球跨國公司數量的比重不到1%，但在2010年，其FDI投資總額占全球FDI流入總額的比重達到11%。[1]其次，金融危機后新興經濟體成為世界直接投資的新力量。2010年，流入發展中和轉型經濟體的外國直接投資首次超過全球流入量的一半，排名前20位的外國投資東道國中有一半是發展中或轉型經濟體。最后，新興經濟體在對外投資的流出中也日漸重要。2010年，新興市場國家跨國公司對外直接投資流出量增長21%。與之形成鮮明對比的是，發達國家跨國公司的對外投資只有其2007年高峰時期的一半。目前，新興市場國家跨國公司對外投資的流出量已占全球外國直接投資流出量的29%。在全球前20位投資國（母國）之中，新興市場的跨國公司占據6個席位。在全球7 700家跨國公司（MNCs）中，新興經濟體國家跨國公司的數目已超過2000家。[2]2006年，波士頓咨詢公司列出了新興經濟體國家來自工業產品、耐用消費品和電訊、制藥和信息技術等領域的前100位公司。這些公司通過出口方式進行國際化經營，還通過跨國并購方式積極推進跨國化發展。1985-2005年，這100家企業中有57% 的企業的并購活動是在發達國家進行的。[3]

新興經濟體國家跨國公司是指來自新興經濟體、進行對外直接投資和在一個或多個國家從事價值增值活動并對跨國界經營活動進行有效控制的國際化企業。[4]盡管新興經濟體國家的跨國公司在來源國、所選擇的產業、競爭優勢、目標市場和國際化路徑等方面表現出較高的異質性，但學者們通過對比較成功的新興經濟體國家跨國公司進行研究，發現其共同特征是政府在企業跨國經營中扮演重要角色：新興經濟體國家在對外投資逐漸擴大的基礎上，對傳統的國有經濟進行了股份制改革，在一些具有戰略意義的行業形成了一批由國家控股的大型國有企業（State Owned Enterprises），這些國有企業又被稱為“國家控制實體”（State Controlled-Entities），已成為國際直接投資（Foreign Direct Investment）領域的生力軍，并在對發達國家市場的并購行為中呈現出明顯的資產尋求動機（Asset-seeking Motives） 。有數據顯示，自2005年以來，以發展中經濟體和轉型經濟體跨國公司為并購方，分別以發達國家和其他發展中國家企業為并購目標，所發生的跨國并購交易按價值計算幾乎相當，表明發展中經濟體和轉型經濟體跨國企業獲取戰略性資產的需求不斷增加。在能源并購領域，這種趨勢則表現得更為明顯（見表1）。

表1 1987-2005年來自發展中經濟體和轉型經濟體的公司在石油和天然氣行業所實施前8位跨國并購交易，按銷售額排名

目標公司（國家） 收購公司（國家） 銷售額

百萬美元 并購的

股份（%） 增加的儲備

百萬桶 年份

PetroKazakhstan（加拿大） CNPC（中國石油） 4141 100.0 503 2005

Nelson Resources（加拿大） Lukoil（俄羅斯盧克石油公司） 2000 100.0 .. 2005

Maxus Energy（美國） YPF SA（阿根廷國家石油公司） 1844 100.0 209 1995

Egyptian LNG（埃及） Petronas（馬來西亞國家石油有限公司） 1766 35.0 .. 2003

Sakhalin-1 consortium（俄羅斯） ONGC（印度石油天然氣公司） 1700 20.0 460a 2001

Perez Companc SA（阿根廷） Petrobras（巴西國家石油公司） 1028 58.6 730 2003

Greater Nile Petroleum（蘇丹） ONGC（印度石油天然氣公司） 768 25.0 281b 2003

Reposl-YPF oil field in Indonisa GNOOC（中國海洋石油總公司） 592 100.0 360 2002

資料來源：UNCTA，跨國并購數據庫（www.unctad.org/fdistatistics），增加的儲備通過不同渠道的報刊媒體統計及相關公司網頁。

a 總儲量為2，300百萬桶，根據所并購的股份20%折算得到增加的儲備。

b 總儲量為1，124百萬桶，根據所并購的股份25%折算得到增加的儲備。

上述所謂“國家控制實體”的發展引起西方學者的普遍關注，認為這些新興經濟體國有跨國公司不僅得到政府的資金支持，還能得到政府在經濟、政治和外交等方面的支持。這些公司由于涉及主權國家的安全和戰略利益，因此透明度相對較低，很少披露其資產結構、投資動機、投資行為以及投資收益等細節[5]51。近年來，“中國公司”（China Inc）的概念甚囂塵上。2005年，泰德·菲雪曼（Ted Fishmann）在其《中國公司》（China， Inc.： How the Rise of the Next Superpower Challenges American and the World）一書中指出，“中國公司”的基本特征包括以下幾個方面：（1）中國工業正處于迅速發展階段，嚴重消耗并威脅到世界資源的可持續發展；（2）工業和政府有一定的聯系；（3）工業被國家領導了；（4）工業（尤其是資源工業）經常是政府的職能；（5）政府支持給予“中國公司”不平等的相對優勢條件；（6）中國公司威脅美國等西方國家的利益。

二、“國家控制實體”與直接投資規則

一般說來，規則就是約束或激勵行為主體行動的規范，而所謂國際經濟規則也就是在國際范圍內約束不同的行為主體活動的規范。就國際投資規則而言，自1959年第一份雙邊投資協定簽訂以來，截止2009年，全球共有2 750份雙邊投資協定和250份含投資章節的自由貿易協定。這些貿易協定大多以發達經濟體的利益為首要考量，要求東道國開放其市場、降低對投資者的績效評估、為跨國公司及其資產提供種類繁多的各種保護，如免受任意的國有化，從而確保來自發達經濟體的投資者得到公平公正的待遇、充分的保護和安全等。[6]407盡管相關規定對投資者存在偏向性，但東道國特別是發展中經濟體因迫切需要引入外資以帶動當地經濟發展，往往會采取積極主動態度以滿足投資者的需求。據聯合國貿發會議統計，1992-2009年，全球對外直接投資總共有2 748項變更，其中有89%正朝著有利于外國投資者的方向發展。然而，隨著過去幾年新興市場在全球對外直接投資中占有越來越重要的角色，一些曾經的東道國正在慢慢轉變角色，成為母國（見表2），更多來自發展中經濟體的所謂“國家控制實體”（SCEs）成為全球市場上的投資者。目前， 在全球跨國公司100強中，國有跨國公司占據了19席，其中一半以上（56%）的國有跨國公司都位于新興經濟體。[7]19哥倫比亞大學Vale可持續國際投資研究中心Karl P. Sauvant 和 Jonathan Strauss的研究認為，“國家控制實體”（SCEs）控制著近2萬億美元的外國資產。[8]

表2 200家最大非金融跨國公司中總部位于發展中國家的跨國公司

國有企業名稱 國別 所屬行業 政府股權比例

中國國際信托投資公司 中國 多樣化 100%

馬來西亞國家石油公司 馬來西亞 自然資源 100%

中國遠洋運輸（集團）總公司 中國 運輸、船舶和倉儲 100%

巴西國家石油公司 巴西 自然資源 66%

中國石油天然氣集團公司 中國 自然資源 100%

委內瑞拉石油公司 委內瑞拉 自然資源 100%

印度石油天然氣公司 印度 自然資源 74.14%

亞通 馬來西亞 電信 97.72%

中化集團 中國 自然資源 100%

華潤集團 香港，中國 自然資源 51.38%

中國海洋石油總公司 中國 自然資源 100%

馬來西亞森那美公司 馬來西亞 多樣化 51.93%

中國鐵道建筑總公司 中國 建設 100%

中國五礦集團公司 中國 自然資源 100%

中國石油化工總公司 中國 自然資源 100%

淡水河谷 巴西 采礦 巴西政府持股39.7%

塔塔鋼鐵公司 印度 金屬及金屬制品 印度政府持股15.74%

南非移動電話網 南非 電信 南非政府持股17.63%

第一太平有限公司 香港，中國 電器與電子設備 中國政府持股10.37%

沙索化工工業有限公司 南非 化工 南非政府持股30%

斯坦霍夫國際控股 南非 多樣化 南非政府持股14.89%

薩佩有限公司 南非 木材和紙制品 南非政府持股11.9%

聯想集團 中國 電子與電子設備 中國政府持股36%

中興通訊 中國 電子通訊與制造業 中國政府持股32.45%

冠捷科技有限公司 中國 批發貿易 中國政府持股35.06%

資料來源：Karl P. Sauvant & Jonathan Strauss：“‘國家控制實體（SCEs）控制著近2萬億美元的外國資產”，《哥倫比亞外商直接投資展望》，2012年4月2日第64期。聯合國貿易與發展會議：“國際生產和發展的非股權形式”，《2011年世界投資報告》，第19頁，中國財政經濟出版社2012年版。

2008年10月初召開的美國哥倫比亞大學第三次國際投資會議的中心議題是“國家控制實體（State Controlled-Entities）的對外直接投資：相關規則是否需要變化？”。[9] 2011年，許多發達國家計劃采取一些新政策措施，對新興經濟體國有跨國公司所主導的FDI進行限制。發達國家認為，新興經濟體國有跨國公司的所有權特點和治理結構會引起東道國對其帶來的不公平競爭問題和可能引起的國家安全問題的擔心。對于傳統意義上的發達國家而言，新興經濟體國有跨國公司的投資帶來了兩大挑戰。第一，以往的發達經濟體多為母國，即便作為東道國，也往往是在發達經濟體—發達經濟體的關系中作為東道國，發達經濟體之間享有歷史性的“共榮”。如今，他們需要將曾經的東道國視為母國；第二，理念的沖突或許更為重要。在西方理念中，“國家控制實體”有違自由經濟的基本原則，其在現有的國際直接投資規則中的地位有待進一步考究。“國家控制實體”不同于國際直接投資規則中的“投資者”概念，是一個介于“投資者”和“政府”之間的概念，而既有的國際投資規則主要有利于“投資者”，防止“政府”對自由市場的“投資者”的侵害。如果將“國家控制實體”界定為“政府”，在既有的國際投資規則中，“政府”或以“母國”或以“東道國”的身份出現。但現實中的“國家控制實體”又是以“投資者”身份出現的，無法履行現有協議中的“國家權利和義務”；如果將“國家控制實體”界定為“投資者”，顯然其相較于傳統的“投資者”擁有更多壟斷性權力和資源，在傳統的自由市場中享有得天獨厚的優勢，從而會損害既有的“非國家控制實體”。

研究近年發展趨勢可以發現，各國政府已經開始關注“外國政府控制”的資本對本國企業的并購，對其“加強約束”的比例越來越高。以美國例，2007年，《外國投資與國家安全法》在白宮和國會的支持下正式通過。這份由布什總統于2007年7月26日正式簽署的法案是對1988年《埃克森—佛羅里奧修正案》的最新修訂。2008年4月28日，作為外國投資委員會牽頭機構的美國財政部公布《關于外國法人在美兼并、收購和接管的規定》，并將其作為《外國投資與國家安全法》的實施細則，旨在落實《外國投資與國家安全法》的有關規定。該法案的通過不僅使美國對外資交易的審查范圍更寬泛，過程更加漫長，也標志著美國外資管制體制的基本成形。在新法案中，美國進一步明確了審查中的考慮因素：（1）并購對重要基礎設施和重要技術的影響；（2）并購向對美國構成威脅的國家進行技術轉移的風險；（3）并購是否涉及外國政府所有的資產等。新法案還要求考慮該外國政府與美國之間的外交一致性，在多邊反恐、防止核擴散以及出口限制方面的政策一致性。[10]美國的投資保護主義不僅反映在國家層面上的正式法律約束和政策限制，還包括產業層面上的行業準入限制、企業層面上的股權比例限制以及社會層面上的民族情緒和文化抵制等。根據投資保護主義的分類，除了政府層面的國家安全審查機制，還應包括產業和企業等層面的投資保護主義，如反壟斷法、知識產權規定和環境保護的規定等。美國的反壟斷法包括《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯邦貿易委員會法》、《橫向合并指南》和《知識產權轉讓反壟斷指南》等。行業準入規制包括《銀行控股公司法》、《農業外資披露法》、《外國代理人注冊法》、《聯邦能源法》和《電信法》等。美國各個層面的投資保護主義法律體系十分完善，投資保護主義制度化的發展傾向也逐漸清晰化。

三、國際投資規則的轉型與中國企業跨國并購的政治風險

美國等發達國家正積極倡導國際貨幣基金組織等機構制定新的投資準則，中國必然是其目標甚至是主要目標，因為中國對外直接投資的特征之一就是國有企業在對外直接投資中占居主導，主權財富基金也才剛剛設立。[11]65而以中國為首的發展中國家在未來制定可能的國際直接投資總協定中并不占有結構性權力的優勢，就如同在關貿總協定中那樣。

國際政治經濟學（IPE）的創始人之一蘇珊·斯特蘭奇（Susan Stranger）所創立的“結構性權力說”可以對國際投資規則的轉型做出解釋。她認為，國際社會主要存在兩種權力：聯系性權力和結構性權力。前者是甲靠權力迫使乙去做或許他本來不想做的事，即是對過程或結果的控制；后者則是“形成和決定全球各種政治經濟機構的權力”，是決定辦事辦法的權力，是構造國與國之間關系的權力，是決定政府與人民，國家與市場之間相互關系框架的權力。[12]21

在中國企業海外并購的實踐中，國有大中型企業往往是海外并購的主體。一些發達國家對中國國有企業的特殊身份和背景十分敏感，經常對中國的市場經濟地位產生質疑。哈佛大學教授拉胡爾·普拉哈卡（Rahul Prabhakar）以收購方企業國有化程度為爭論點，分別選取聯想成功收購IBM和迪拜港口收購受阻案進行比較分析，認為中國企業的國有性質在美國國會的審查方面產生了非常消極的作用。[13]在具體做法上，近期許多發達國家在國際投資規則制定中引入多種措施，以擴大東道國對國際直接投資的監管權力。通過引入國家安全、保證金融體系穩定審慎措施、國際收支平衡與保護環境等一般性例外措施擴大東道國的監管空間。其中值得關注的是國家安全考慮已成為當前許多國家進行投資并購審查的重要措施。英國、美國、德國和日本等國家強化了國家安全措施，并對“國家安全”概念沒有進行明確的定義，為政府擴大審查范圍、加強對外資并購的審查保留空間。[14] 226

英國《貿易利益保護法》規定，英國貿易部長有權對英國利益造成損害的或有造成損害之虞的國際貿易，下令加以管制或控制。如果英國貿易部長認為跨國并購損及英國的利益，即要求在英國境內任何人或任何商業經營者應向其申報其所采取停止措施的行為。[15]172例如，2011年3月，華為公司出于作為上一屆奧運會東道國公司為2012倫敦奧運會獻禮的目的，欲幫助升級倫敦的地鐵通訊系統，主動提出愿意出資5 000萬英鎊，即超過5億人民幣免費為倫敦地鐵鋪設手機網絡，但英國政府卻以“國家安全”為由拒絕了這一大禮。

美國作為中國重要的海外投資目的地之一，一直用其“國家安全”標準限制中國企業的進入，而具體執行這一政策的便是美國外國投資委員會（CFIUS）。無論是早先的中海油并購優尼科，還是近年華為對美國3COM公司及3Leaf Systems公司并購案的失利，從中都能看到CFIUS的身影。從設立之日起，CFIUS就不是一個單純的商務組織，而是和國家安全等政治因素聯系在一起。近年來，CFIUS的政治化傾向愈加明顯。國會介入了大部分外商投資的審核過程，議員們利用媒體、利益集團等組織發揮政治影響力，企圖在審查過程中施加影響。這一傾向在近年來的一些中國企業對于美國的并購案中得到了充分的體現。

根據《經濟學人》信息中心（Economist Intelligence Unit）的統計數據：2004-2009年，中國81%以上的海外并購是由國有企業進行的。[16]長期以來，活躍在海外并購市場上的企業主要是中石油、中石化、中海油、五礦和武鋼等擁有雄厚資金實力的大型國有集團。國有企業主導雖然是中國經濟的特點，具有“集中資源辦大事”的優勢，但在海外并購時卻成了“絆腳石”，因為東道國對國有企業以及主權財富基金的審查和限制往往比民營企業更為嚴格。例如，美國為了保護戰略性工業的安全于2008年發表了《外國直接投資與國家安全報告》。這些舉措顯然旨在加強對跨國直接投資流入與流出的管理，尤其對于來自發展中國家政府控制的企業以及主權財富基金需要“加強監管”，其中涉及中國的大型國有企業以及中投公司（我國的主權財富基金）。

關于如何應對中國企業跨國并購中面臨的政治風險，一些專家學者已提出部分建議，包括熟悉投資環境、聘用東道國權威的財務法律顧問和加強對東道國政府與媒體的公關等。但在筆者看來，只有注重中國經濟轉型以及企業發展過程中的內生因素，從根本上轉變增長模式，才能更好地化解企業“走出去”時的阻礙。中國的經濟推動在很大程度上依賴于大型國有企業，這一點很容易遭致其他國家的詬病。中國現行發展模式對中小企業和民營企業的重要作用不夠重視。根據國家統計局2011年公布的統計年鑒數據，在中國6 517 700家企業中，私人控股企業占據了5 126 400家，吸納就業人數94 176 000人，在近年來的GDP中所占的比重正在逐步走高。[17]這些中小企業和民營企業將是中國經濟未來發展的重要新生力量。從應對跨國投資“非傳統政治風險”的角度來看，通過政策扶持等手段促進中小企業發展，壯大民營經濟，鼓勵民營企業走出去，一方面可以減少他國對中國企業海外經營與發展時的敵意。另一方面也將在“非傳統政治風險”頻發的市場環境中為中國參與全球產業鏈的重新布局贏得必要的機會。

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[17]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2011[M].

作者簡介 ：黃河，復旦大學國際關系與公共事務學院副教授，博士，復旦大學國際經濟與政治研究中心副主任。

華瓊飛，復旦大學國際關系與公共事務學院2010級國際政治系碩士研究生。

謝瑋，復旦大學國際關系與公共事務學院2011級國際政治系碩士研究生。

（責任編輯：李直）

基金項目：2011年度國家社會科學基金一般項目“當前中國企業跨國經營的國外政治風險及對策研究”（批準文號：11BGJ010）。