規則再造：產業法視角下的傳媒產業規制

在物質產品較為豐富，發展第三產業與提升軟實力日益成為國與國競爭的核心所在的當下，傳媒產業地位的重要性也日益凸顯。傳媒產業在國民經濟中的地位僅次于石油、天然氣、電力、通信等排在第六位，是文化產業中的龍頭產業。①國家領導人在各種重要場域中也一再強調以傳媒產業領銜的文化產業的重要性。在黨的十八大會議上，胡錦濤同志在題為《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》的報告中指出，要扎實推進社會主義文化強國建設，增強文化整體實力和競爭力，推動文化事業的全面繁榮以及文化產業的快速發展?！笆逡巹潯敝懈敲鞔_指出，將推動文化產業成為國民經濟的支柱產業。長期以來，多方面因素影響下，中國并沒有一部正式的新聞法出臺，更遑談專門的傳媒產業法。然而，全球經濟一體化背景下，與當今中國傳媒業龐大的產業存量相比，傳媒產業規制措施的缺位與缺失顯然與傳媒產業的重要地位極不相稱。加之融媒環境下通訊及傳媒產業面臨的日益復雜的產業局勢，也讓傳媒產業的法律規制問題的重要性日益凸顯。

中國傳媒產業規制的歷史流變

中國的媒介規制變遷大致分成三個階段：第一階段是事業單位調整時期（1978——2000年）；第二階段是以規制市場主體的經濟活動為主（2001——2002）；第三階段以媒資融合和資本化整合為主的階段（2003年至今）。②

也有學者從制度變遷的主體、內容、方式、受益者四個關鍵因素的角度考察，將中國媒介制度的演進分成四個階段：始于1978年的“財政成本拉動型”的企業化制度變遷，始于上世紀80年代末的“經濟效益推動型”市場化制度變遷，始于上世紀90年代中后期的“行政力量控制型”的產業化制度變遷以及始于2003年“政治與資本合作型”的資本化制度變遷。③

傳媒產業規制的動因探析

媒介產業規制動因之一：市場失靈。媒介產業是市場經濟的重要組成部分，但市場并非萬能，紛繁復雜的媒介經濟現象并不能掩蓋市場經濟中天然存在的市場失靈現象。畢竟，“單純依靠市場機制有其局限性：一是市場機制調整產業結構要求市場是完全競爭的，而現實中完全競爭的市場形態是不存在的；二是市場機制調整產業結構要求信息充分、對稱，而現實中這一條件不可能具備；三是市場機制運作是建立在企業和政府是“經濟人”假設基礎上的，而現實中大量的非經濟因素導致企業、政府行為不完全理性；第四，完全依靠市場機制，不僅產業結構的變化程度具有不確定性，而且調整過程極為緩慢?！雹?/p>

在這樣的背景下就需要相關的法律依據進行規制與闡發。更何況當前隨著媒介市場化和產業化進程的展開，媒介組織事企分開、企業化轉型、改制、兼并以及集團化發展一直在實踐與認識的結合中摸索前行。⑤

媒介產業規制動因之二：市場局限性。在自由競爭的市場環境下，信息不對稱帶來了市場局限性，主要有三種表現形式：自發性、盲目性、滯后性。

在傳媒產業領域中，其良好的經濟效益引起資方人士的密切關注，但由于缺乏對業務領域的了解，融合度不高等原因，傳媒市場中盲目擴張、并購、投資帶來的最終是一次次難以挽回的媒介敗局，AOL（美國在線）收購時代華納失敗一例即是明證。

產業法視角下傳媒產業規制的路徑選擇

關于產業法的基本構成，不同的學者有著不同的認識。漆多俊認為，產業法的體系包括產業結構政策法和產業組織政策法。⑥王先林認為，產業法的體系包括產業結構政策法律制度、產業組織政策法律制度、產業技術政策法律制度和產業布局政策法律制度。⑦盧炯星認為：產業法應分為綜合性的產業調節法和產業促進法兩大部分。⑧而楊紫烜則根據產業經濟學理論，產業政策制定和實施的運行機制、特點，特別是產業政策在宏觀經濟中的運行規律的要求，認為產業法體系由產業結構法、產業組織法、產業技術法、區域經濟協調發展法四個部分組成。⑨出于研究的便利性的考慮，為便于討論，本文采用學者漆多俊的分類體系，遵循產業法的基本制度，從產業結構法和產業組織法的角度切入對傳媒產業的法律規制問題進行路徑分析與解讀。

傳媒產業結構困境與組織困境

一、產業結構困境。產業結構是指“資源在產業之間的構成及其關聯性”。⑩關于當前中國傳媒業結構的基本框架，李良榮認為，從中國國情出發，“二級電視，三級報紙，四級廣播”是市場適度集中，實施規模經營比較好的傳媒業布局?！熬帬I分離，制播分離”是傳媒業結構轉型的重大舉措；“三跨”（跨媒體、跨行業、跨區域）標志著傳媒結構由封閉走向開放，但近兩三年運行的結果總體來看，苦澀多于喜悅，問題的關鍵在于部門利益、地方利益。{11}這也直接造成了當前傳媒產業結構困境中的規模困境。

與此同時，傳媒產業產權性質依舊模糊。產業化問題又與媒體產權、屬性等本質問題密切相關，不解決這些根本問題，其他問題無從談起。從經濟學的角度看，只有產權明晰且具有排他性，才能帶來責權利的統一，從而激勵產權所有者尋求產權帶來的最優價值。換言之，“只要產權明晰，交易的成本很小或為零，不管最初的產權屬于誰，市場總是有效率的?！眥12}實際情況是，正是由于中國媒介產權的非排他性，導致政治權力無法與經濟利益分離，從而引發媒介尋租和腐敗現象。

此外，傳媒產業雙重屬性帶來的市場定位不明制約著傳媒產業的進一步發展。雖然“事業單位、企業化管理”與傳媒實踐中的“一元制度，二元運作”的管理體制使得媒體在某些環節上引入了市場機制，但這種管理體制使得媒體在本質上仍屬于事業單位，而非市場經濟環境下完整意義的企業，這使媒體很難完全按照市場經濟環境下企業經營的規范準則開展活動，也因此喪失了在市場經濟環境中應對市場變化的靈活性和創新能力。{13}

二、產業組織困境。“產業組織法協調的是產業內部的企業或企業集團以實現規模經濟效益、開展公平競爭過程中產生的各類社會關系，著眼于維護合理的市場結構，規范市場行為，提高資源配置效率，充分發揮市場機制的調節作用?！眥14}

展望中國傳媒業，不可回避的一個問題是傳媒產業發展的市場環境還有待完善。這主要表現在我國目前的傳媒體制是建立在行政條塊分割和行業條塊分割的基礎上的。所謂條，指國務院、省級、地市級、縣級和鄉鎮級多級形成的傳媒產業體制；所謂塊，意即按照現行政策，各職能部門，如經濟、文化、衛生、體育、教育、環保等部門，下邊各有其所屬的傳媒產業。無論從橫向劃分還是縱向劃分的角度看，嚴重的地區壁壘、媒體壁壘與行業壁壘帶來的是地區利益的重重糾葛紛爭，這使得媒體難以依市場規則開展跨地區、跨媒體、跨行業的經營，嚴重阻礙了傳媒產業個體和總量的擴張。{15}

在傳媒實踐中，由于傳媒法規的缺失與缺位，沒有程序監督下的現階段媒介規制缺乏規范性和透明性。在我國現行傳媒監管制度中，相關政府部門既是運動員又是裁判員。在政府決策過程中，由于缺乏相應的程序性規章，容易受到相關利益集團的干擾，順從利益集團并進而放棄履行維護公共權益的義務，甚至發展到政策俘獲，即政治力量與經濟力量達成多元妥協，經濟力量通過向政治力量提供非法報償來制定有利于本集團的法律、政策和規章。此外，從契約賦權的角度看，創建權利規則的缺失勢必帶來對權利正當性來源的質疑，不利于政府公信力的構建與打造。沒有規矩不成方圓，法制的權威也來自法制過程的公開透明與合理規范。但放在傳媒方面，規則的缺失則有損這一權威的構建與維護。

傳媒產業的規則再造與立法革命

一、以SCP分析框架為基礎進行產業立法。從產權角度分析和規范產業要素，是解決目前產業運行和管理過程中顯現問題的出發點和重要環節?！艾F代企業管理中，合理的法人治理結構的建立有助于明晰產權責任，促進企業績效。套用分析產業組織中常用的SCP分析框架，即SCP框架在市場結構（structure）、行為（conduct）以及績效（performance）三個因素之間構造了因果關系模型。其基本含義是：市場結構決定廠商行為，后者又決定產業績效?！眥16}產業政策性法律的指導意見可以從這一原理給定的基礎出發，通過調整業界市場結構打破傳媒市場的條塊分割布局，進而影響傳媒廠商的市場行為，實現規模經濟與范圍經濟，最后達到提升傳媒市場績效的目的。

二、以建立現代公司治理結構為基礎進行產業立法。明確行為主體，明晰產權關系，建立現代公司治理結構有助于傳媒產業在市場大潮的沖擊下實現更加良性的發展。新制度經濟學奠基人科斯認為：產權的界定是市場交易的必要前提。當前，面對中國傳媒業微觀治理結構中出現的所有者缺位（名義上是國家，但實際上是所有者缺位），職業經理人，產權不明與國有資產流失的現實狀況，在現代企業制度的基礎上建立現代公司治理結構勢在必行?！八^產權明晰，包括兩層含義：一是產權的歸屬關系是清楚的，即財產歸誰所有、誰是資產的所有者或者誰擁有財產的所有權是明確的；二是在財產所有權主體明確的情況下，產權實現過程中不同權利主體之間的責、權、利關系是清楚的。傳媒治理實際是在協調公司各個方面的利益關系。”{17}

三、在政府管理與社會管理相結合的基礎上進行產業立法。產業立法的主要角色應是政府，但也不應忽視社會在這一立法過程中所扮演的角色?；谛侣剬I化、職業化建設的考慮，政府在新聞產業的規制過程中也應推動建立并建設行業協會，通過行業協會達成的社會性規制可以彌補法律靈活性不足的缺點。在西方社會，高度專業化的行業都有廣泛的同業認可制度。報業行業協會應如同律師行業協會、醫師行業協會一樣，在取得內部專業認同，協調行業與外部環境的過程中發揮著重要作用。高度的專業認同、行業認同也有助于傳媒人員關于自身角色的認識，弱化傳媒業雙重屬性帶來的對其專業的影響，也唯此，才能讓高品質的傳媒發展得更加穩健。

四、在中央管理與地方管理的基礎上進行產業立法?！皞髅筋I域的宏觀改革滯后于微觀改革，適應新形勢下傳媒業發展的宏觀調控體系遠未成形。宏觀面改革滯后的嚴重后果突出表現在兩個方面：一是嚴重限制了傳媒業應有的發展；二是使國家對于傳媒業的宏觀調控實際處于相當程度的失控狀態。”{18}傳媒領域的產業改革無法回避中央與地方、行業與行業的利益關系問題?，F階段，中央一刀切的產業改革方式行不通，將傳媒產業管理完全交與地方的路徑更不行。因此，打破條塊分割，做大做強中國傳媒產業需要中央與地方、部門與部門拿出巨大的勇氣進行探討與妥協，將中央管理與地方管理相結合，并在達成共識的基礎上為中國傳媒的明天構建頂層設計。

（作者單位：榮縣全媒體新聞中心）

欄目責編：陳道生

注釋：①陶志峰：《中國報業規制問題研究》，復旦大學2004年份博士論文，第11頁。

②胡正榮，李繼東：《我國媒介規制變遷的制度困境及其意識形態根源》，《新聞大學》，2005（1）。

③周 勁：《轉型期中國傳媒制度變遷的經濟學分析——以報業改革為案例》，《現代傳播》，2005年第1期。

④白永秀，惠寧主編：《產業經濟學基本問題研究》，北京，中國經濟出版社，2008年2月版，第28頁。

⑤泛媒研究院：《2010—2012中國媒介研究重點與資助指南》，第1頁。

⑥漆多?。骸逗暧^調控法研究》，北京，中國方正出版社2002年版，第140頁。

⑦王先林：《產業政策法若干基本問題初探》，《經濟法前沿問題研究》，北京，中國檢察出版社2004年版，第248頁。

⑧盧炯星：《論宏觀經濟法中產業調節法理論及體系的完善》，《政法論壇》，2004（1）。

⑨楊紫烜：《經濟法（第四版）》，北京，北京大學出版社、高等教育出版社，第462頁。

⑩轉引自劉文華：《論產業法的地位》，《法學論壇》，2001（6）。

{11}李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業的結構調整和結構轉型》，新聞大學，2006年夏季號。

{12}金 春：《西方傳媒制度轉型的新制度經濟學研究》，河北大學2011年份博士論文，第92頁。

{13}{15}田韶華，嚴 明，趙雙閣：《傳媒產業法律規制問題研究》，北京，中國傳媒大學出版社2009年版，第16頁。

{14}趙立新：《論產業法的地位》，江漢大學學報，2004（6）。

{16}趙利圓：《數字化生存下報紙網站的語法革命》，人民網傳媒頻道。

{17}汪異明：《新議“產權明晰”及其實現途徑》，《貴州財經學院學報》，1998（6）。

{18}喻國明：《中國傳媒業的歷史方位與現實趨勢》，《中國傳媒報告》，2003（4）。