皖江城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及區(qū)域分異探析

葉 松

（銅陵學(xué)院 建筑工程學(xué)院，安徽 銅陵244000）

城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展并且集合了多元素的復(fù)雜的結(jié)合體。它是指在生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度的時(shí)候，以城市為主帶動(dòng)城市和鄉(xiāng)村之間發(fā)展，促使資源均衡利用，城鄉(xiāng)相互結(jié)合在一起，城鄉(xiāng)之間在各方面都能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村正真為以一體的過程。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程，需要經(jīng)過不斷的實(shí)踐和發(fā)展，但實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵還是促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源的均衡配置，縮小城鄉(xiāng)之間的差距直至從根本上徹底的消除。我國(guó)特色城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有助于改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展觀念，確立新的符合現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展的新理念，有助于著力改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體質(zhì)，解決好“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)村的發(fā)展；有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展，最終城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，融合一體。

一 阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的因素

（一）二元結(jié)構(gòu)體制

建國(guó)初期為了把我國(guó)變成一個(gè)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，在住房政策、財(cái)政政策、戶籍政策、社會(huì)保障政策等方面實(shí)施了一系列的城鄉(xiāng)分割政策，在制度上逐漸形成和強(qiáng)化了我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制。

隨著社會(huì)的不斷的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷加速，二元結(jié)構(gòu)體制成為影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最大障礙，各種城鄉(xiāng)分割管理體質(zhì)不斷強(qiáng)化了我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是其他障礙形成的根本原因和罪魁禍?zhǔn)住＝鼛啄陙韲?guó)家為此在諸多政策領(lǐng)域進(jìn)行了不斷的調(diào)整，各地區(qū)也實(shí)行了一些新的管理制度，如放開小城鎮(zhèn)的戶籍制度，建立農(nóng)村住宅的產(chǎn)權(quán)制度等等，但是短時(shí)間內(nèi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無法從根本上進(jìn)行突破，城市化的質(zhì)量與發(fā)展速度不相匹配，城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元管理體制依舊存在，依舊形成了對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的嚴(yán)重制約。

（二）傳統(tǒng)的思想觀念

中國(guó)特殊的國(guó)情導(dǎo)致我國(guó)在城鄉(xiāng)關(guān)系上存在著“重城輕鄉(xiāng)”的觀念傾向，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化必須要打破這一思想觀念。十六大以后，黨對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已有了新的認(rèn)識(shí)。由于傳統(tǒng)思想觀念的長(zhǎng)期影響，對(duì)此思想已經(jīng)產(chǎn)生了慣性，對(duì)城鄉(xiāng)之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)依然存在一些偏差和慣性認(rèn)識(shí)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展依舊面臨很大的思想觀念障礙，重視城鎮(zhèn)的發(fā)展而忽視鄉(xiāng)村的發(fā)展，重視工業(yè)的發(fā)展而輕視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這樣是明顯的只看到眼前的利益而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，這種發(fā)展理念對(duì)城鄉(xiāng)一體化存在明顯阻礙作用。

（三）城鄉(xiāng)人口問題

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問題是解決因社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)步帶來的農(nóng)村剩余人口的就業(yè)問題。在城市化發(fā)展的進(jìn)程中，大量農(nóng)村地區(qū)的剩余人口進(jìn)入城市，給城市發(fā)展帶來了一系列問題，同時(shí)這些農(nóng)村剩余人口因?qū)I(yè)技能的缺乏造成就業(yè)困難。當(dāng)我國(guó)進(jìn)人工業(yè)化發(fā)展中期的時(shí)候，西方很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)解決了農(nóng)村剩余人口的問題。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程也在推進(jìn)，勞動(dòng)力問題一直都是困擾我國(guó)城市化發(fā)展和工業(yè)化發(fā)展的一大因素，雖然我國(guó)有豐富的勞動(dòng)力資源，但是我國(guó)的剩余勞動(dòng)力都是來自農(nóng)村，這些人都沒用收到過很好的教育沒有很高的技能，根本滿足不了社會(huì)的需求；我國(guó)勞動(dòng)力資源成金字塔形態(tài)，從來不缺少低素質(zhì)的勞動(dòng)力，同時(shí)一直很缺乏具有高技能的勞動(dòng)力，這樣嚴(yán)重制約了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了一個(gè)惡性循環(huán)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）農(nóng)村建設(shè)資金缺乏

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中薄弱的一環(huán)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和環(huán)境，為此必須要加快解決為農(nóng)村服務(wù)的社會(huì)公共事業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、水電、通訊等落后和發(fā)展滯后的問題，因?yàn)檗r(nóng)村區(qū)域還是占我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域的一大半，要解決這些問題需要的是時(shí)間和龐大的資金。

二 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策建議

（一）樹立新的科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的指導(dǎo)方針上，要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展理念，第一要改變傳統(tǒng)的發(fā)展觀念，要同等重視城市和農(nóng)村，同等對(duì)待工業(yè)和農(nóng)業(yè)，同等注重市民和農(nóng)民的利益和權(quán)益，要建立城鄉(xiāng)互利互惠互相促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的意識(shí)，對(duì)城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行整合。第二要不斷的完善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，保持跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，堅(jiān)持科學(xué)的核心理念，實(shí)現(xiàn)共同繁榮的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用，注重農(nóng)村建設(shè)加快農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，為農(nóng)村合理的陪著資源。

（二）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度

體質(zhì)制度一直都是影響城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性因素。我國(guó)特殊的國(guó)情特殊的歷史導(dǎo)致了我國(guó)城鄉(xiāng)進(jìn)入了錯(cuò)誤的方向，在不完整的體制制度條件下我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期。在諸多體制問題中，首先應(yīng)解決的是總體規(guī)劃體制，以往城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃極為薄弱，有些地方的鄉(xiāng)村規(guī)劃甚至于流于形式。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，必須在規(guī)劃中做到城鄉(xiāng)一體。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議于2007年10月28日表決通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的統(tǒng)一提供了法律保障，打破了城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃體制。接下來需要做的是制定覆蓋市縣鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)一全局發(fā)展規(guī)劃，目前銅陵、馬鞍山、合肥等地紛紛出臺(tái)了全市范圍內(nèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)施了土地利用、住宅建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境等多方面的統(tǒng)一布局。

（三）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地制度

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設(shè)中最為突出的是土地制度，土地是農(nóng)民的根本，要解決城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展是關(guān)鍵。十七屆三中全會(huì)的報(bào)告指出，我國(guó)要積極推進(jìn)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的改革。第一在確認(rèn)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。對(duì)一些長(zhǎng)期穩(wěn)定使用多年的農(nóng)民，對(duì)其政策應(yīng)該放寬，允許其土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，出租和投資；第二，私人和集體所有權(quán)問題，給農(nóng)民頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)，允許買賣及按揭貸款，目前在銅陵等地已經(jīng)在試點(diǎn)農(nóng)村房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)工作，但是確權(quán)證書無法得到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)同，從而無法發(fā)揮其有效價(jià)值。對(duì)農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行改革，在確保城市發(fā)展需要的工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)的土地使用基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用，培訓(xùn)和鍛煉失地農(nóng)民的基礎(chǔ)技能，充分保障農(nóng)民土地生產(chǎn)和生活條件。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)

推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展要以科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅(jiān)持城市和農(nóng)村之間協(xié)調(diào)發(fā)展的方法，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建設(shè)城市和農(nóng)村之間的新關(guān)系，結(jié)合皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，合理考慮城鄉(xiāng)之間的發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工與合作，積極發(fā)揮城市對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)作用，加大對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為基礎(chǔ)以支持城鄉(xiāng)之間綜合發(fā)展，促進(jìn)城市各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村發(fā)展。

（五）建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系一體化建設(shè)

目前皖江部分城市如合肥、馬鞍山、蕪湖和銅陵等地已經(jīng)分別采取建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生保障服務(wù)等措施，但農(nóng)民的人均收入仍然較低，城鄉(xiāng)差距依舊很大，尤其是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，面向農(nóng)村的公共服務(wù)體系尚不健全。各市需要多方籌集資金，加大對(duì)農(nóng)村公路、交通、供水、市場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入力度，不斷提高農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。結(jié)合民生工程和新農(nóng)村建設(shè)，將醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（六）建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

在農(nóng)村要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，完善的社會(huì)保障制度是農(nóng)村權(quán)益的基本保障，要全面實(shí)現(xiàn)小康必須要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。我國(guó)目前的社會(huì)保障體系還不完善，還得需要做很多的努力，首先要在法律上讓農(nóng)村的社會(huì)保障管理規(guī)范化，促進(jìn)社會(huì)保障體系的完善，改變中國(guó)農(nóng)村社保不完善的現(xiàn)狀；其次要完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，讓農(nóng)村和老人和城市老人享受同樣的社會(huì)待遇，要多以公益性為主在一些農(nóng)村地區(qū)設(shè)立專門社會(huì)養(yǎng)老管理中心為農(nóng)村老人負(fù)責(zé)；最后要完善現(xiàn)在的醫(yī)療制度，做到最大化的為人民服務(wù)，改變以營(yíng)利為主的現(xiàn)狀，保障人民健康。

三 皖江城市帶城鄉(xiāng)一體化發(fā)展區(qū)域分異

（一）全國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展區(qū)域分異總體狀況

《中國(guó)省域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平評(píng)價(jià)報(bào)告（2012）》根據(jù)我國(guó)2010年城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平，自高向低將30個(gè)省份分為A、B、C、D、E五類地區(qū)并展開分析，結(jié)果顯示前10名大多是東部地區(qū)，中間10名為中西部省區(qū)，后10大多為西部地區(qū)，這表明我們東部、中部、西部城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度有很大的差異[1]。

（二）皖江城市帶城鄉(xiāng)一體化發(fā)展區(qū)域分異狀況分析

2012年，安徽省常住人口為5988萬人，其中城鎮(zhèn)人口2784萬人，城鎮(zhèn)化率從2000 年的28%到2012年的46.5%，年均提高1.54 個(gè)百分點(diǎn)，表明安徽省城鎮(zhèn)人口已經(jīng)跨入快速增長(zhǎng)軌道，進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速階段。但是這一數(shù)據(jù)僅相當(dāng)于全國(guó)2009年水平，遠(yuǎn)低于2012年全國(guó)52.6%的平均水平，在中部六省中，安徽省城鎮(zhèn)化率也僅領(lǐng)先河南省，居倒數(shù)第二。同時(shí)安徽省的工業(yè)化水平與城鎮(zhèn)化水平相當(dāng)，反映出城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低的現(xiàn)狀。其中皖江8市的數(shù)據(jù)如下：

城市 城鎮(zhèn)化比率 人居GDP 下轄區(qū)縣數(shù)銅陵 76.3% 85814.92元 3區(qū)1縣合肥 66.4% 54996.57元 4區(qū)5縣市馬鞍山61.2% 56314.85元 3區(qū)3縣蕪湖 58.0% 48765.78元 4區(qū)4縣池州 47.5% 29750.53元 1區(qū)3縣宣城 46.7% 29905.25元 1區(qū)6縣市滁州 45.1% 24649.57元 2區(qū)6縣市安慶 39.6% 25601.58元 3區(qū)8縣市

從上表可以看出，皖江城市中，銅陵的城鎮(zhèn)化比率居安徽省之首，接近部分一線城市的城鎮(zhèn)化比率水準(zhǔn)，且銅陵的工業(yè)化水準(zhǔn)也接近70%。銅陵、合肥、馬鞍山和蕪湖的城鎮(zhèn)化比率高于全國(guó)平均水平，同時(shí)這四個(gè)市的人均GDP也高于2012年的全國(guó)人均GDP38354元，反映出城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一致性。從皖江區(qū)域各市區(qū)域分異分析中可以看出，造成各省份城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度差異的主要因素有社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、行政區(qū)劃因素和制度因素這三大因素。

1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)實(shí)力既是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)的基本前提。皖江城市帶中各市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，存在明顯的差異，數(shù)據(jù)表明城鎮(zhèn)化比率的差異與經(jīng)濟(jì)水平的差距有很大的相關(guān)性。各市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和城鄉(xiāng)一體化程度具有一定的正向關(guān)聯(lián)度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相輔相成，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也帶動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

2.行政區(qū)劃因素。結(jié)合行政區(qū)劃狀況，可以發(fā)現(xiàn)，市區(qū)與所轄縣市的比例越高，城鎮(zhèn)化比率相對(duì)就高，銅陵和馬鞍山是最典型的代表，宣城、滁州和安慶在這一點(diǎn)上受到的負(fù)面影響最為明顯，合肥作為省會(huì)是一個(gè)特例。2011年撤銷地級(jí)巢湖市及下轄的部分行政區(qū)劃調(diào)整造成合肥、馬鞍山和蕪湖城鎮(zhèn)化比率發(fā)展的波動(dòng)就是一個(gè)例證。因此，行政區(qū)劃的設(shè)置與變更，對(duì)于城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)范圍和城鎮(zhèn)化水平的影響非常大，這也說明由于目前城鎮(zhèn)化率口徑和統(tǒng)計(jì)方法的局限，目前城鎮(zhèn)化率的差異不能完全反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化水平也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平非完全的正相關(guān)。

3.制度因素。制度因素是即是阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的因素也是造成區(qū)域分異的關(guān)鍵因素。建設(shè)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展必然需要制度的維持。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各地的發(fā)展規(guī)劃方向指引，直接關(guān)系到各地的城市化和工業(yè)化發(fā)展程度，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，工業(yè)園區(qū)等一系列發(fā)展舉措擴(kuò)大了城市規(guī)模，加速了城市化進(jìn)程。如合肥作為安徽省的核心城市，無論是資源調(diào)配還是政策優(yōu)勢(shì)方面都具有明顯的有利條件，馬鞍山、蕪湖和銅陵等城市作為最早積極東向發(fā)展，融入長(zhǎng)三角的安徽城市，在制度創(chuàng)新和政策導(dǎo)向方面都具有相對(duì)的優(yōu)勢(shì)，例如作為全省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，無疑對(duì)于銅陵的城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展起了很大的促進(jìn)作用。

綜上所述，我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程是長(zhǎng)期且具有中國(guó)特色，這是中國(guó)特殊的國(guó)情和歷史所導(dǎo)致，在其發(fā)展過程遇到了很多阻礙。為實(shí)現(xiàn)安徽省大力促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，皖江城市帶作為安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，應(yīng)針對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展歷程中的障礙，甄別區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展差異的因素，合理規(guī)劃，要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展理念，破除傳統(tǒng)的思想觀念；解決農(nóng)村發(fā)展在資金短缺上的問題，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上讓每一分耕地效益最大化。皖江城市帶的城鄉(xiāng)一體化程度還有很大的差異，在未來要進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域資源共享，互相協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化共同繁榮的局面。

[1]白永秀,周江燕,趙勇,等.中國(guó)省域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平評(píng)價(jià)報(bào)告(2012)[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2013.

[2]黃應(yīng)繪.中國(guó)城鄉(xiāng)差距的區(qū)域差異量化比較分析[J].西部論壇(重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)),2009,(5):35-41.

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[4]何華玲,胡夢(mèng)瑤.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的城郊農(nóng)村社區(qū)重建——基于蘇州工業(yè)園區(qū)L鎮(zhèn)CF地區(qū)的調(diào)查[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(10):135-138.