上海自貿區負面清單管理模式的思考與建議

郭天琦

負面清單，即負面清單管理模式，指的是國家在引進外資的進程中，以清單的形式列明不開放的經濟領域、與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，相當于投資領域的“黑名單”。黑名單之外的領域皆被允許投資。

一、負面清單管理模式的應用現狀

負面清單是一個國家在“法無禁止皆可為”的原則下指定本國限制外資進入或限制外資比例的行業清單，這種管理模式最早被北美自由貿易區采用，有效地促進了貿易投資的自由化、金融的國際化和行政的法制化。此后，相繼被越來越多的國家進行了廣泛和深入的運行。

負面清單在德國、加拿大等國家主要被應用于處方管理和醫療政策領域。其通過規定部分藥物屬于不能報銷的負面清單范圍進行處方管理，出現在清單上就應該在本國的各轄區內嚴格執行；印度把以往被忽略的許多服務業納入繳稅行列，在國家預算中采用負面清單模式有效地擴大了稅基，最終實現本國稅收體系的過渡；美國和瑞士列出了為得到監管部門批準而從事一定業務的金融機構的名單，在金融服務與金融管理領域良好地發揮了負面清單的作用；巴基斯坦則列出了不得與印度開展貿易的負面清單，囊括了食品飲料行業和音像制品行業。大量實踐表明，負面清單管理模式若能被合理使用，能有效地推動一個國家相關行業的進一步開放，擴大該領域的經濟發展。

因此，上海自貿區負面清單的推出是我國進一步改革開放過程中的一大突破性亮點。

二、上海自貿區負面清單的實施背景

上海自貿區負面清單管理模式是我國首次顛覆“正面清單”管理的理念創新，也是我國欲接軌新的國際貿易規則的行為表現。它的實施有著國際國內的雙重背景。

（一）負面清單管理模式契合新的國際貿易規則的發展

跨太平洋伙伴關系協定（TTP）、跨大西洋貿易及投資伙伴協定(TTIP)的建立意味著以美國為首的發達國家正在醞釀新的貿易規則，而這些貿易同盟針對中國制定了不少的規則和條件，試圖采用綠色壁壘的方式將中國拒之門外。

隨著其他經濟組織建立及談判的不斷進行，WTO體制正在邊緣化，其紅利也在不斷消退，僅僅成為世貿組織的一員已經不能十分有效地幫助中國融入世界經濟，在全球經濟競爭中爭取有利地位了。新一輪國際貿易規則的制定以采用負面清單模式為主要趨勢，其核心內容為服務貿易和投資協定。

因此，上海自貿區負面清單管理模式的建立適應了新的國際貿易規則的要求，表明了中國主動開放的姿態，表達了中國再“入世”的決心。

（二）負面清單管理模式符合我國現階段擴大開放的要求

中國經歷了30年的改革開放，已經進入了深水區，不能再摸著石頭過河。隨著時代的變革與發展，行政、財稅、金融體制改革等等都有了一些新的詳細的規定，現行的基于“外資三法”的外商投資管理體系出現了越來越多的弊端。它在一定程度上限制了企業主體的活力，錯配了市場資源。因此，中國在進一步改革開放中勢必要做一些新的嘗試和研究。目前，全世界70多個國家正在實行的負面清單管理模式放到中國，可收到以開放倒逼改革的效果，有利于為企業競爭創造公平的市場環境，也有利于政府作出更適應于現代經濟發展的職能轉變。因此，上海自貿區負面清單的指定是我國經濟體制改革的需要，也是加快政府職能轉變的要求。

三、現階段上海自貿區推行負面清單面臨的挑戰

（一）限制或禁止外商投資領域的同時卻沒有提出相應的外資界定標準

負面清單公布的近200項管理措施中包括了38項禁止類管理措施以及152項限制類管理措施，可見其對外商投資的禁止領域規定非常之詳細，旨在通過開放提高外商投資的活躍度，引進更高質量的外資。但是何為高質量的外資？如何判斷外資利用水平的高低？我們還沒有一個判斷依據。商務部近期數據顯示，中國三個季度的實際使用外資金額達886億美元，同比增長6.22%左右，可見，隨著自貿區的開放，我國的外資規模將越來越大。因此，在落實上海自貿區負面清單管理模式的同時，我們有必要提出一個界定外資質量的大概標準。

（二）外資的引入給國內薄弱產業帶來的沖擊問題

商務部相關數據顯示，按照投資的行業流向進行份額計算，流向商務服務業、采礦業、批發和零售業、建筑業和制造業五大門類的投資占到九成左右；前三季度服務業的實際使用外資金額447億美元，同比增長13.28%，在全國總量中的比重高達50. 5%。顯而易見，服務業的外資規模大、比重高。負面清單管理模式的落實勢必會進一步擴大外商投資的規模，擠占國內市場份額，我國一些基礎薄弱、缺乏競爭優勢的產業在短期內將面臨或多或少的沖擊。除此之外，負面清單管理模式的落實將提供給外商更大的發展空間，他們可能在一些新興產業中先發制人，一旦我國政府或企業沒有預見到相關產業的發展前景，失去搶占市場優勢的先機，等到外資企業地位穩固，國內企業在想進入該產業將難上加難。

（三）對政府職能的轉變提出挑戰

30余年來我國政府一直在計劃經濟模式下控制市場，但是在經濟全球化、自由化的今天，僅靠能力和認知越來越難對新興產業的未知領域和未來發展做出預測。在這種情況下，政府過度控制反而會限制市場活力，阻礙經濟發展。此外，政府部門監管重心和監管體系的轉變也成為了難點。一直以來的事前審批制度不僅規定繁瑣，使得宏觀調控的效率跟不上現代化市場的發展，而且由于人為的過度干預帶來了資源錯配以及過多的尋租空間。可見，上述部分政府職能與負面清單管理模式是相悖的，將成為負面清單管理融入中國的攔路虎。

四、有效實施上海自貿區負面清單的相關建議

（一）要明確統一外商作為對外直接投資主體的認定標準

針對該認定標準，目前的國際趨勢是使用住所地認證，而我國的做法則是基于英美法按照企業注冊地來認定的，兩者的背離狀況隨著進一步的開放必然會帶來矛盾。比如，開放后的市場監管會難以確定詳盡的標準和規范。其次，我們要明確外商投資的定義，包括使用債券、股票等金融工具的間接投資相較于具有完備的法人代表的實體性直接投資含有更大的金融風險。在一定程度上平衡直接投資于間接投資的比例有助于降低金融風險，提高外資進入的質量。

（二）化挑戰為產業升級的契機

在短期內，負面清單的推出帶來的外資涌入對國內產業將產生一定程度的負面影響。但從長期來看，這或許會是我國進行產業升級的良好契機。其一，外商投資會產生溢出效應。伴隨著外資的引入，更多先進的產業技術、管理經驗等將進入國內市場，有利于國內企業的效仿；其二，與高水平的外商同臺競技，將給政府及企業帶來前所未有的壓力，以開放促改革，使得他們用更快的速度、沿著更正確的方向進行產業創新，調整產業結構，升級國內經濟。

（三）加快政府職能的轉變

一個智慧的政府應當是止于全能的政府。政府要做的就是簡政放權，給市場足夠的空間，讓負面清單的管理模式充分激發企業的創新能力，促進市場充分競爭，提高市場活力，由市場來決定資源配置，保證市場在資源配置中的決定性作用。同時，政府職能應逐步轉變成“以準入后監督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的模式，推進信息共享平臺的構建、社會信用體系的建設、風險防范機制的進一步完善、推進更多監管主體參與等手段建立綜合監管體系，還應推動相應的稅制改革，將負面清單的應用落到實處。

五、結論

上海自貿區負面清單的推行是我國負面清單管理模式探索和試驗的第一步。雖然短期內開放規模的迅速擴大會給國內產業經濟帶來一定的影響，但是從長期分析，負面清單管理模式是一項符合國際新貿易規則趨勢、會給我國帶來政策紅利和經濟發展的改革措施。對政府來說，它顛覆了傳統“法律規定以外即禁止”的理念，崇尚的是“法無禁止皆可為”，對政府職能的轉變帶來了倒逼作用，使得政府簡政放權，弱化審批制度，避免政策尋租，給予市場自由，優化資源配置；對企業來說，民營企業與外資企業都實現了“國民待遇”，公平競爭的環境將激發企業的創新活力，先進技術的引進和經驗的交流將給予企業創新的能力，兩者結合會帶來企業效益的大幅度提升；對產業結構來說，負面清單的推行給予外商更大的投資空間，更多的外資將流入服務業等新興產業，由外商帶動新興產業的同時也將刺激國內企業往新興企業發展，有利于實現產業結構的調整，實現經濟發展的現代化；對國內市場來說，上海負面清單的推行不僅僅是上海的事情或是自貿區的事情，若該舉措執行得當，將會溢出巨大的改革效應，屆時將上海自貿區的理念進行推廣，將其經驗進行有效復制，最終實現整個中國市場經濟的開放與升級。在國內市場的開放水平踏上新臺階后，將意味著我國與現代化貿易規則和格局相接軌的制度體系的建立。面對以美國為首的發達國家試圖建立的新的貿易規則，我國將擁有充分的參與權，從而在國際貿易談判中占有有利地位。

（作者單位：浙江工業大學經貿管理學院）

責任編輯：楊再梅

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