成都市域軌道交通沿線土地規(guī)劃探討

余 竹，余佩航

(1.中鐵二院成都勘察設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，四川成都610081;2. 成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，四川成都 610081)

繼地鐵、輕軌之后，作為城市軌道交通又一種交通方式——市域鐵路在我國很多城市逐漸發(fā)展起來。由于市域鐵路速度快、運量大、效率高、安全準(zhǔn)時，在加強(qiáng)中心城市與衛(wèi)星城交通聯(lián)系的同時，能引導(dǎo)土地的再次開發(fā)。市域軌道交通沿線城鎮(zhèn)借此發(fā)展機(jī)遇，在鐵路樞紐直接影響范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，以此作為城市新的發(fā)展動力與契機(jī)。然而如何對市域鐵路沿線的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃和土地開發(fā)應(yīng)該采用哪些具體策略，衛(wèi)星城市鐵路樞紐及沿線片區(qū)的建設(shè)如何與市域軌道交通相銜接，這些問題均是研究的著眼點。

1 市域軌道交通對周邊土地功能的影響

與城際鐵路類似的市域鐵路交通系統(tǒng)的建設(shè)，可以提高都市圈經(jīng)濟(jì)的整體競爭力，充分發(fā)揮中心城市的輻射功能和各衛(wèi)星城市間的互補功能，有利于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和大中小城市的合理分工。其大運量、多編組的特征能夠及時疏散大量密集人群，提高沿線區(qū)域的可達(dá)性，并可以吸引大量居民，誘導(dǎo)人們遠(yuǎn)離市中心居住，從而催化城市地區(qū)發(fā)展。

1.1 快速軌道交通的站點區(qū)域圈層效應(yīng)

Schutz(1988)、Pol(2002)等人在研究鐵路站點周邊地區(qū)開發(fā)的案例中，分析出站點周邊與站點的距離不同，區(qū)域范圍內(nèi)的用地功能存在明顯的特征，因而提出了“三圈層”的結(jié)構(gòu)模型。如圖1所示，鐵路站點影響區(qū)可分為：交通服務(wù)區(qū)(第一圈層)，輻射半徑800 m，以交通樞紐、商業(yè)、商貿(mào)、辦公等功能為主；直接拉動區(qū)(第二圈層)，輻射半徑約為1500 m，布置居住和公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮樞紐拉動效應(yīng)；間接催化區(qū)(第三圈層)，輻射半徑超過1 500 m，以主體功能配套和對外服務(wù)功能為主，保持城市功能的整體性。“三圈層”區(qū)域特征見表1。

圖1 站點周邊圈層結(jié)構(gòu)模型

區(qū)域?qū)哟谓煌ǚ?wù)區(qū)直接拉動區(qū)間接催化區(qū)距車站距離/m500～800800～1500>1500平均規(guī)模/km21～1.52～3.5(不含第一圈層)開放區(qū)域區(qū)域活力強(qiáng)較強(qiáng)適度主要影響道路、用地布局、功能、地價功能、人口、投資、房地產(chǎn)沒有直接關(guān)聯(lián)邊界界定鄰接地塊,邊界清晰周邊街坊,邊界弱化不直接體現(xiàn)在用地功能上,邊界模糊高度關(guān)聯(lián)的功能餐飲、賓館、信息、商務(wù)、辦公、旅游商務(wù)、辦公、信息、居住、文化、教育沒有直接關(guān)聯(lián)

1.2 快速軌道交通沿線的廊道效應(yīng)[1]

綜合分析城市空間格局，一般情況下，土地的可達(dá)性越高，土地的效益潛力越強(qiáng)。與城市道路類似，軌道交通沿線作為一種人工廊道也存在廊道效應(yīng)，對其功能覆蓋的城市區(qū)域土地利用會產(chǎn)生影響，在高度改變沿線土地交通可達(dá)性的同時，促成城市整體空間重構(gòu)。主要表現(xiàn)為：

(1)促使城市空間形態(tài)的突變。城市軌道交通沿線能吸引居住功能的聚合，從而發(fā)展為帶狀城市居住片區(qū)，引發(fā)土地使用格局調(diào)整，促進(jìn)城市向多中心過渡。

(2)引導(dǎo)城市人口分布。城市軌道交通的快捷、安全、大容量等優(yōu)勢，使其鄰近站點附件的區(qū)域?qū)Τ鞘芯用癞a(chǎn)生巨大吸引力，引導(dǎo)民眾遠(yuǎn)離核心城市中心居住，緩解城市中心人口壓力，改變城市人口的空間分布。

(3)刺激土地開發(fā)建設(shè)。在人為規(guī)劃和土地機(jī)制的雙重作用下，由于交通模式的轉(zhuǎn)變，城市軌道交通沿線土地得以快速和高強(qiáng)度的開發(fā)，促使城市新城的發(fā)展和舊城的有機(jī)更新。

2 城市軌道交通沿線土地利用借鑒

2.1 丹麥：哥本哈根

哥本哈根作為丹麥的首都，在初期的總體城市規(guī)劃中，就根據(jù)城市特點，提出了有前瞻性的 “手指形態(tài)規(guī)劃[2]”。該規(guī)劃提出放射形的發(fā)展模式，五根手指從中心分別向南、西、北三個方向伸出，城市沿著由軌道交通系統(tǒng)支撐的手指走廊從中心城區(qū)向外輻射發(fā)展，走廊間由限制發(fā)展的綠楔隔開，城市的發(fā)展主要都集中在軌道交通車站附近(圖2)。

圖2 哥本哈根長遠(yuǎn)期手指形態(tài)規(guī)劃

哥本哈根的城市建設(shè)中，要求軌道交通系統(tǒng)應(yīng)與沿線的土地開發(fā)緊密結(jié)合。在哥本哈根區(qū)域總體規(guī)劃中，一方面明確提出，城市區(qū)域內(nèi)軌道交通網(wǎng)絡(luò)所覆蓋的地區(qū)，重要的區(qū)域功能單位應(yīng)集中在距離軌道交通車站1 km的范圍內(nèi)，以保證車站周圍有足夠的預(yù)留土地，滿足城市未來的各類城市土地利用；另一方面接駁常規(guī)公共交通服務(wù)方式，建設(shè)完善的步行、自行車等慢性交通設(shè)施，保證居民可以從不同地區(qū)快捷到達(dá)軌道交通車站。依靠便利的軌道交通出行，可以引導(dǎo)車站周圍居住、辦公、商業(yè)等功能混合開發(fā)，持續(xù)推動沿線土地的進(jìn)一步利用。

2.2 日本：東京

日本軌道交通發(fā)展一直處于世界前列，擁有軌道交通線路總長27 121 km,而城市交通和城間交通約占10 000 km。東京也是世界上軌道交通最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，僅東京圈(以東京為中心輻射的軌道交通網(wǎng))營業(yè)里程就有2 143 km[3](圖3)。

圖3 日本東京軌道交通

由日本各級政府等公營部門和民營企業(yè)等私營部門公共出資，組成有半公半私機(jī)構(gòu)性質(zhì)的日本軌道交通企業(yè)。對于私營企業(yè)而言，以市場導(dǎo)向、以獲利為目標(biāo)的發(fā)展策略主導(dǎo)軌道交通沿線土地開發(fā)。

由站點輻射效應(yīng)可知，越靠近車站土地價值越高，在利潤驅(qū)使下，房地產(chǎn)開發(fā)自然地向車站集中，形成車站處建筑高密度、外圍逐步降低的整體形勢[4]。首先，東京鐵路公司將鐵路站點結(jié)合公共汽車共同經(jīng)營，使更大的范圍內(nèi)將客流集散于鐵路站區(qū)，以充分挖掘鐵路的派生價值；其次，鐵路公司還經(jīng)營與鐵路共生的其它商業(yè)服務(wù)項目，并直接布置在車站建筑內(nèi)，保持鐵路與客流的互動。進(jìn)一步為提高客流帶來的收益，鐵路公司憑借各種優(yōu)惠措施吸引學(xué)校、醫(yī)療、郵局、圖書館、博物館以及相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)等設(shè)施的進(jìn)駐車站區(qū)域，繼而將鐵路站區(qū)發(fā)展為沿途社區(qū)中心，以形成片區(qū)發(fā)展焦點。

3 成都市域鐵路沿線土地利用規(guī)劃策略

3.1 成都市域鐵路建設(shè)現(xiàn)狀

成都市作為我國西部核心城市之一，國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點城市目前已進(jìn)入大規(guī)模的軌道交通建設(shè)時期，已建成運營的市域軌道線路目前只有一條，即成灌市域快鐵線，成彭、成蒲快鐵線尚在建設(shè)中。按照《成都市綜合交通規(guī)劃》規(guī)定，成都市全域鐵路交通呈“兩環(huán)兩縱十一射”的布局形式，市域鐵路構(gòu)架為“一環(huán)一縱三射”。

通過對已投入運營的成灌快鐵線的調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)該軌道線的開通對于區(qū)位遠(yuǎn)離城市中心的沿線區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生明顯的促進(jìn)作用。就整體而言，軌道交通與沿線土地利用未形成良好互動關(guān)系，周邊土地利用率較低，土地價值尚未得到充分發(fā)掘。

與哥本哈根相似，成都未來可以借助市域軌道交通支撐，沿線帶狀延伸城市空間，建立完善城市綠地系統(tǒng)，有效遏制中心城市的無序蔓延，保持一個穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)(圖4)。

圖4 成都市區(qū)域規(guī)劃結(jié)構(gòu)圖

3.2 沿線土地利用開發(fā)策略

3.2.1 引入投資，共同獲利

由于我國的軌道交通工程建設(shè)主要依靠政府財政支持，建成運營費用和收益主要源于政府支持和票務(wù)收入，而票務(wù)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于運營費用支出[5]。這樣的軌道交通發(fā)展模式需求政府大量財政投資，影響資金和資源的合理分配。所以，在成都市域軌道交通建設(shè)的過程中，可考慮吸引間接受益者承當(dāng)部分建設(shè)成本，形成政府指導(dǎo)下的鐵路專業(yè)公司經(jīng)營開發(fā)的機(jī)制，減輕政府壓力，實現(xiàn)雙贏。

3.2.2 土地預(yù)留，協(xié)調(diào)發(fā)展

由于成都市域軌道交通穿越地區(qū)大多屬于城鎮(zhèn)發(fā)展起步區(qū)域，開發(fā)時應(yīng)對土地進(jìn)行規(guī)劃預(yù)留，使其與軌道交通共同開發(fā)。在預(yù)留土地上進(jìn)行合理的商住、辦公、文娛等功能開發(fā)，既為軌道交通的運營吸引客流量，又發(fā)揮軌道交通的優(yōu)勢，進(jìn)而為周邊的物業(yè)帶來更大的利益。做到能夠更好地實現(xiàn)軌道建設(shè)和土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證局部地區(qū)居住和就業(yè)之間的平衡，平穩(wěn)實現(xiàn)城市化。

3.2.3 公交導(dǎo)向，分期開發(fā)

將TOD開發(fā)模式運用到成都市域軌道交通開發(fā)中，綜合分析軌道交通建設(shè)時序、土地開發(fā)期限等，確定不同開發(fā)時期的用地規(guī)模。以居住、商業(yè)及辦公等功能開發(fā)為主，由點、線、面階段性開展城市建設(shè)，既提升軌道交通的使用效率，又保持軌道交通片區(qū)活力。在潛力用地分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮用地所處的城市節(jié)點、規(guī)劃提出的重點改善地區(qū)以及舊城鎮(zhèn)改造的迫切性等因素，劃定近遠(yuǎn)期開發(fā)用地范圍。

3.2.4 其他建議

(1)考慮到成都市域軌道交通周邊用地未來將與房地產(chǎn)開發(fā)、公共汽車支線以及商業(yè)、娛樂、文教等緊密聯(lián)系。在適當(dāng)?shù)臅r候，政府可對分散的土地所有權(quán)和項目開發(fā)權(quán)以某種形式進(jìn)行“土地重組”和“項目重組”，將開發(fā)經(jīng)營的權(quán)力相對集中。

(2)市域軌道交通站點地區(qū)是城市對外的門戶地區(qū)，地區(qū)開發(fā)品質(zhì)的優(yōu)劣將會直接影響到城市形象，因此建議在改善規(guī)劃區(qū)開發(fā)條件的同時，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)囊?guī)劃定位和整體設(shè)計，將重點地區(qū)交給實力較強(qiáng)的開發(fā)實體進(jìn)行開發(fā)，確保開發(fā)品質(zhì)，重點控制路網(wǎng)和門戶形象區(qū)。

4 結(jié)束語

軌道交通不僅僅是城市的一項大型基礎(chǔ)設(shè)施和城市公交客運的骨干系統(tǒng)，而且還是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、土地開發(fā)強(qiáng)有力的助推器。推動市軌道交通沿線土地建設(shè)，將促進(jìn)城鎮(zhèn)體系的合理布局，形成成都田園城市空間格局。

本文對成都市域軌道交通沿線的土地規(guī)劃思路展開探討，并對周邊土地提出規(guī)劃開發(fā)策略。結(jié)合國外開發(fā)經(jīng)驗，為彌補軌道建設(shè)大量資金投入所形成的缺口，建議開展物業(yè)開發(fā)，適度提高站點周邊商業(yè)用地比例，將外部收益轉(zhuǎn)化為內(nèi)部效益。此外，還可考慮將市域鐵路站點影響緊密地區(qū)劃為特定的規(guī)劃管理控制區(qū)，在保持總量不變、內(nèi)部平衡的前提條件下開展土地利用規(guī)劃的調(diào)整工作，提升快鐵站點周邊緊鄰區(qū)域土地開發(fā)強(qiáng)度，在站點影響覆蓋區(qū)外的保留綠地、公園等公共開敞空間用地，促使城市建設(shè)向著宜居宜業(yè)的方向發(fā)展。

[1] 周俊,徐建剛. 軌道交通的廊道效應(yīng)與城市土地利用分析——以上海市軌道通明珠線(一期)為例[J].城市軌道交通研究，2002，(1)

[2] 馮俊.哥本哈根TOD模式研究[J].城市交通，2006，(2)

[3] 馬樹坤,韓風(fēng)武.從日本城市和城間交通的發(fā)展看軌道交通的優(yōu)勢[J].國外鐵道車輛, 1998，(5): 13-15

[4] 張光,肖艷陽.以公共交通為導(dǎo)向的土地利用模式研究[J].華中建筑，2009，(2)

[5] 許婷婷,陳峰.城市軌道交通車站土地規(guī)劃預(yù)留及開發(fā)[J].城市軌道交通研究，2008，(12)