吉林省防洪體系現狀及對策措施

李強 劉月英 李孟南

（1.吉林省水利水電勘測設計研究院 吉林長春 130021；2.中水東北勘測設計研究有限責任公司 吉林長春 130021）

1 基本情況

1.1 水系和分區洪水特點

吉林省位于我國東北地區中部，總土地面積18.74萬km2。本省地勢東南高西北低，隨著由東到西地形地勢的變化，氣候、水文、土壤及農林牧副漁布局等均有明顯的差別。

全省河流眾多，河長在30km以上的有221條，10km以上的有近 1000條。按河流分為第二松花江、嫩江、松花江干流、西遼河、東遼河、遼河干流、綏芬河、鴨綠江、圖們江流域等9個區。

今吉林地界，古代人煙稀少，遼代始有關于水災的記載。根據資料，在 1825年～1948年的124年間，有46年出現澇災，平均約3年發生一次；解放后 1949年～2000年的51年間，有 33年發生水災，不到兩年即發生一次，洪澇災害發生頻率加大，災害損失也在加劇。

根據吉林省水文氣象、地形地勢及植被等情況分析：本省東部山區森林植被較好，一般降雨情況下，會延長產匯流時間，加之森林涵養水源作用，較少形成有危險的洪水，但出現較大暴雨時，降雨在未及入滲的情況下即形成超滲產流，易發生洪澇災害，該區洪澇災害以洪災為主，洪水匯流快，河道比降大，洪水多暴漲暴落，損失以沖毀房屋、橋梁、道路、沖刷耕地等為主；若洪水遇松散巖土等，極易裹挾泥沙甚至巨石，形成山洪泥石流和滑坡等地質災害。

中西部平原地區，地勢較為平坦，降雨形成產流，一般條件下，產流匯到河流的時間較長，且由于河道及其兩岸地勢寬坦，洪水來時多伴有能量較大的涌浪；加上上游山區洪水，該區洪水快漲慢退，除河道流速較大，產生洪水沖刷和波浪淘刷以外，河道外極易形成內澇區，洪澇災害以澇災為主，損失多以耕地、房屋、道路及生產生活等設施淹沒、崩塌、倒塌損失為主。

1.2 經濟發展布局及對防洪的要求

吉林省是中國東北地區的內陸省份，是全國重要的交通運輸設備制造業基地、石化產業基地和商品糧基地。全省包括8市1州1個管委會，2010年現狀總人口2749.41萬人，全省國內生產總值8667.58億元，人均國內生產總值31599元。工農業穩步發展，各項國民經濟取得顯著成效，形成了以汽車、石化為支柱，食品、醫藥、電子為優勢，高新技術產業為先導的產業結構框架。根據省政府相關部門編制的《吉林省城鎮體系規劃》，未來吉林省將積極推進“兩區、四軸、一帶”的城鎮空間布局結構：

“兩區”即長(春)吉(林)都市整合區(含九臺、公主嶺的范家屯等城鎮)和延(龍圖)琿(春)城市組合區。“四軸”即哈(爾濱)大(連)發展軸、舒(蘭)梅(河口)發展軸兩條縱向發展軸和南部門戶發展軸、琿(春)烏(蘭浩特)發展軸兩條橫向發展軸。“一帶”即提升吉林省中部城鎮群綜合增長能力，著力圍繞一至兩個區域性中心城市形成“一群多組團”城鎮群體，實現區域中心城市帶動戰略。

結合“兩區、四軸、一帶”的空間結構，在省域內構筑“軸帶、基地、集中區”三個層次的產業空間體系。逐步推進延(龍圖)琿(春)一體化、同城化發展，加強琿春、圖們等邊貿口岸城市的建設，通過交通基礎設施、項目拉動、政策導向等措施促進長吉腹地支撐和延(龍圖)琿(春)門戶之間的融合與互動，使以長吉都市整合區、延(龍圖)琿(春)城市組合區為核心的長吉圖地區成為東北亞經貿通道與國際合作平臺，為構建吉林省全面協調發展的新格局奠定空間基礎。

根據規劃，到2020年吉林省城鎮人口超過1萬的城鎮將達到151個，2030年城鎮人口超過萬人的城鎮將達到170個，城鎮經濟發展水平不斷提高。

該規劃提出城鎮防洪要求：吉林省特大城市按不得少于 200年一遇標準設防；大城市按 100年一遇標準設防；中等城市按50-100年一遇標準設防；小城市及縣城按20-50年一遇標準設防。

2 防洪體系現狀及存在的主要問題

2.1 防洪體系現狀及存在的問題

經過幾代人的努力，特別是98大水以來國家對防洪工程投資力度加大，吉林省主要江河防洪工程建設取得顯著成效，截至2010年，共建成水庫1630座，總庫容達到315.9億m3，其中大型水庫13座，總庫容269.2億m3；中型水庫94座，總庫容24.3億m3；另外還有小型水庫1523座。

基本完成大中型水庫除險加固，建成堤防7696.06km，可保護耕地1714.96萬畝，保護人口954.52萬人（見表1），其中19條主要江河修建堤防4318km。主要河段堤防達到10～20年防洪標準，重點河段達到20～50年防洪標準，地級以上城市基本達到50年標準，其中長春市城市防洪標準基本達到200年一遇。第二松花江、嫩江、松花江干流初步建成庫堤結合的防洪工程體系，防洪能力得到較大提高。

但是，除第二松花江、松花江干流及嫩江干流幾條大江大河外，吉林省的中小河流防洪工程建設滯后，防洪標準普遍偏低，特別是東遼河、渾江、飲馬河、伊通河、輝發河、洮兒河、嘎呀河等河流治理欠賬較多，這些河流還是吉林省洪水災害頻發地區；同時部分病險水庫由于建設年份較早，現狀工程隱患多，難以抵御較大洪水；且月亮泡蓄滯洪區尚未開始修建，對洪水的調控能力偏低，大部分城市防洪標準仍然偏低。

表1 吉林省各流域堤防2010年現狀統計表 (單位：km、萬畝、萬人)

2.2 2010、2013年洪水災害暴露出來的問題

吉林省2010年和2013年均發生較大洪水。其中2010年吉林省的暴雨之大、洪水之猛、范圍之廣、破壞性之強、災情之重，歷史罕見，洪水使吉林省的防洪減災建設體系滯后的問題充分暴露。據相關資料：全省近300條中小河流出現不同程度的險情，造成51個縣(市、區)的686萬人受災；倒塌房屋 11.8萬戶、損毀房屋 30.1萬戶，因災死亡104人、失蹤55人，1189所學校、555家衛生院不同程度受損，直接經濟損失499.85億元。

根據這兩年洪災及搶險情況發現，防洪體系中除上述問題外，還暴露出新的問題：

（1）城鎮發展建設中對其防洪基礎工程缺乏系統的規劃，配套建設滯后；城鎮擴建中對城區、城郊等中小河流行洪河道進行擠占等。

（2）河道設障未能及時清理，部分河道甚至有設障加重的趨勢，致使原設計達標的堤防工程現狀設防流量減小。如有些城區河道的親水平臺，部分行洪灘地為種莊稼修筑的民堤，部分房屋等建筑物修建時未考慮河道行洪要求等。

（3）受工程建設年代資金等條件限制，現有部分工程的建設標準偏低而帶來的后續維護管理和搶險困難。如2013年洪水中部分大江大河的堤防工程由于沒有堤頂路面，工程搶險車不能上堤；有些堤段迎水坡沒有進行防護，缺少防浪設施，在波浪的淘刷下，堤防損壞十分嚴重，不得不留人晝夜看守；一些該做護腳的堤防沒有護腳；以及部分農田灌溉與堤防交叉的穿堤建筑物在設計時缺少防滲措施等，在洪水來臨時搶險非常困難。

（4）局地暴雨多發，對小水庫、小塘壩的運行帶來威脅。吉林省的小水庫和小塘壩數量多，建設標準低，距離村莊較近，一旦發生險情，危及其下游居民生命財產安全。

（5）部分工程受管理權限限制，在搶險時面臨人力物力等困難。如嫩江干流有部分堤段現不歸當地鎮賚縣管理，而歸其他系統管理，在2013年洪水搶險中出現難以統一協調和調度。

（6）洪災還反映出部分企事業單位對與洪水相關的災害和可能產生的次生災害的嚴重性認識有限，對危險化學品安全管理不到位。如 2010年洪水中永吉縣新亞強化工廠多只化學原料桶進入松花江險些釀成事故。

3 對策措施

3.1 加強城鎮防洪減災策略研究，推進防洪工程體系規劃與建設

隨著吉林省城市化建設進程，城市面積將逐步擴大，人口和資產密度迅速增加，城區不透水面積大幅度增加，就地蓄水和消化洪水的能力減弱，徑流系數顯著加大等諸如此類的因素，將使城市面對洪水的脆弱性增加，洪水風險提高，在同等降雨或外來洪水發生時，災害損失呈增長趨勢。城市化將給吉林省防洪體系建設帶來一系列的新問題：

（1）洪水特性變化。在流域高度城市化的情況下，防洪保護范圍和地表不透水面積增加，流域固有的調蓄功能將降低。降雨將更集中的排向河道，洪水產匯流時間將提前，洪峰流量也將大幅度增加，從而加重下游防洪負擔。在低洼地開發與河道高水位頂托的作用下，城市內澇危害將加劇。

（2）水災損失特性變化。由于城市空間立體開發及對生命線網絡系統的依賴性增大，城市地鐵(含輕軌地下部分)、停車場、商店、街道及其他地下設施等可能成為易遭受暴雨洪水襲擊的對象。在交通、通訊、供電、供水、供氣等系統因災害癱瘓的情況下，受災范圍遠超出實際受淹的范圍，間接經濟損失可能超過直接經濟損失。

對此，須加強城鎮防洪體系規劃和建設：在進行城鎮規劃時，作為城鎮發展的一項重要基礎設施，需要優先考慮，先行進行城市防洪規劃、設計。劃定行洪河道和低洼易澇區域等，以避免河道行洪區被擠占而增加防洪難度和河道管理難度。規劃雨水蓄滯與滲透設施，以維持或增強雨水滯留能力，如將城市綠地高程降至下水道進口高程以下，對于排洪和存續地下水有顯著效果；編制發布洪水風險圖和以往水災的淹沒范圍圖，引導土地的合理利用，從而有利于防汛與避難行動的組織。

3.2 加快江河防洪工程體系規劃與建設

（1）對目前已開展防洪規劃和防洪工程建設的大江大河，繼續完善防洪工程體系建設，并對已有工程中存在的薄弱環節進行除險加固和查漏補缺。

截至目前，松遼委組織開展的東北四省區松花江、遼河流域的防洪規劃報告和鴨綠江、圖們江干流國土防護工程規劃報告已通過上級主管部門的審查批復，并進行了比較系統的建設，但部分工程存在沒有做堤頂路面，堤防迎水坡沒有護坡，部分堤防沒有護腳以及堤防交叉建筑物存在滲漏等問題。對這些大江大河，需要繼續完善防洪工程體系建設，并對已有工程存在的薄弱環節進行除險加固和查漏補缺。

（2）對缺乏防洪規劃設計前期工作，防洪工程建設進展緩慢的中小河流，須盡快開展中小河流防洪規劃設計工作，推進防洪工程建設。

新中國成立以來，國家一直高度重視防洪建設，特別是1998年以來，吉林省的大江大河治理成效顯著，但受資金等限制，本省大多數中小河流治理進展緩慢，已建工程標準低，險工險段多，防洪能力弱，險情頻出。

2011年，國務院批準《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪災害防御和綜合治理總體規劃》，明確力爭用5年時間基本完成流域面積 200km2以上有防洪任務的重點中小河流重點河段治理。該成果包括的吉林省中小河流為：流域面積3000km2以上的有16條，流域面積200～3000km2的有137條。

但目前批復可研設計只有洮兒河和嘎呀河兩條流域面積3000km2以上中小河流，其他河流還在編制之中。因此需要加快相關前期規劃設計工作，推進防洪工程建設。

3.3 推進小型水庫、塘壩等工程除險加固工作

吉林省現有小型水庫1523座，塘壩則更多，這些小型工程多接近居住區，為當地老百姓的生產和生活提供了水資源供給保障。但由于工程小，設計和建設均比較簡便，工程配套程度低，特別是防洪配套設施。而近年多發生局地大暴雨，暴雨一來，洪水就滿庫，一旦發生險情，危及其下游居民生命財產安全。需相關部門重視，及早部署小型水庫、塘壩的加固和配套設計與建設工作。

3.4 積極開展河道清障工作

對于有堤防的河道，堤外屬于河道行洪區，對于現狀無堤防的河道灘地，也屬河道行洪區范圍，任何單位和個人不得侵占河道行洪區。對于行洪區內阻礙行洪的建筑物均需進行拆除、清理，特別是臨近城鎮和農村居民點附近的河道行洪區內，按照“誰設障、誰清理”的原則，各市縣政府及防汛主管部門要落實分片包干，在規定時間內清除阻水建筑物，以確保汛期洪水暢通無阻。同時要嚴禁修復河道內違章阻水圍堤。

3.5 不斷配套和完善非工程防洪措施建設

受經濟條件限制，防洪工程的防洪標準不可能無限制的提高，因此在建設防洪工程體系的同時，要配套設計和完善非工程防洪措施。

（1）完善水文站網及其自動測報系統，特別是具有調控洪水的水庫自動測報系統建設。利用自動測報系統及時準確的掌握雨情、水情，并根據氣象部門的預報數據等，合理調度，降低洪水災害損失。

（2）編制和發布洪水風險圖以及超標準洪水撤離預案，建設和完善洪水預警預報系統、山洪災害監測和預警系統。

（3）開展月亮泡蓄滯洪區安全建設；進一步研究白山、豐滿、石頭口門、星星哨以及黃河等水庫的聯合調度方案；著重研究吉林西部河湖連通工程對削減洪峰、引洪用洪方面的作用和調度方式，在增加洪水資源化利用效率的同時，減輕下游洪水災害損失。

（4）盡快理順防洪工程及河道管理權限，完善河道執法條例，加強河道人為設障的清障執法力度。加強企事業單位、老百姓的防洪相關知識宣傳和普及，增強老百姓的防災減災知識。

4 結語

吉林省是中國東北的重要老工業基地，防洪安全問題是事關本省發展戰略和防洪減災能否順利實現的重要問題。但現狀防洪工程建設滯后，防洪標準普遍偏低，中小河流治理欠賬較多，現狀工程隱患多等問題，難以抵御較大洪水。

防洪體系建設是急要且緊迫的，也是地方政府和河流沿岸群眾的迫切要求。通過防洪體系建設，可以實現水利對我省國民經濟發展的基礎支撐作用，加快完善防洪體系建設，確保人民生命財產安全，對緩解流域洪澇災害威脅，促進我省經濟可持續發展具有十分重要的意義。

1 于德萬, 謝洪偉, 李萍. 吉林省第二松花江暴雨洪水特性及防洪對策. 水利規劃與設計, 2008(5): 16-18.

2 朱峰, 湯洪潔. 堤防工程設計若干問題分析. 水利規劃與設計, 2013(6): 55-57.