四川城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

羅曉玲

(四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川德陽618000)

1 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置類型分析

根據(jù)調(diào)查，目前四川省規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置類型大致有如下幾種(表1)。

表1 規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)類型

(1)類型A, 屬市人民政府組閣局性質(zhì)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)人員為國(guó)家公務(wù)員性質(zhì)，如成都市規(guī)劃管理局。此類規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)既能保證行政職能的全面實(shí)施又能有效提高行政效率，是最有利于規(guī)劃管理的一種機(jī)構(gòu)設(shè)置類型。但由于其機(jī)構(gòu)人員性質(zhì)普遍為公務(wù)員性質(zhì)，因此在短時(shí)間內(nèi)人員數(shù)量難以得到保障。

成都市規(guī)劃管理局內(nèi)設(shè)科室情況為：辦公室、政策法規(guī)處、詳細(xì)規(guī)劃管理處、總體規(guī)劃管理處、鄉(xiāng)村規(guī)劃管理處、建筑規(guī)劃管理處(規(guī)劃技術(shù)管理辦公室)、市政規(guī)劃管理處、綜合管理處(行政審批處)、規(guī)劃驗(yàn)收管理處、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察處、測(cè)繪信息管理處、人事處、紀(jì)檢處。

(2)類型B，屬政府直屬事業(yè)性質(zhì)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)人員為參公性質(zhì)，如綿陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、綿竹市規(guī)劃局等。此類規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)由于機(jī)構(gòu)人員是參公性質(zhì)，因此其機(jī)構(gòu)法律地位弱于類型A，但其機(jī)構(gòu)人員數(shù)量一般能夠得到保障。

綿陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局內(nèi)設(shè)科室情況為：辦公室、政策法規(guī)科(信訪科)、規(guī)劃編制管理科、用地規(guī)劃管理科、建設(shè)規(guī)劃管理科、市政規(guī)劃管理科、測(cè)繪管理科(綿陽市測(cè)繪管理局)、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理科、風(fēng)景園林規(guī)劃科、行政審批科。

綿竹市規(guī)劃局內(nèi)設(shè)科室情況為：辦公室、城市規(guī)劃科、村鎮(zhèn)規(guī)劃科、總工辦、監(jiān)察大隊(duì)。

(3)類型C，屬二級(jí)局性質(zhì)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，一般隸屬于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，其機(jī)構(gòu)人員性質(zhì)復(fù)雜，如德陽市規(guī)劃局等。此類規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)由于沒有獨(dú)立的行政權(quán)利，因此其在行政力度和行政效率方面都較前兩種類型弱；同時(shí)沒有獨(dú)立的行政權(quán)利也導(dǎo)致了其在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)人員配置的不足。

德陽市規(guī)劃局內(nèi)設(shè)科室情況為：綜合管理科、用地管理科、建設(shè)工程規(guī)劃管理科、市政工程管理科、規(guī)劃編制科。

(4)類型D，屬城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局內(nèi)設(shè)科室的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，此類規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)在縣一級(jí)城市分布較廣，如廣漢市、什邡市、三臺(tái)縣、儀隴縣等。由于此類規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局的內(nèi)設(shè)科室，其沒有獨(dú)立的行政權(quán)利，更不具備獨(dú)立的法律地位。因此易造成行政效率低下，行政人員數(shù)量和質(zhì)量得不到保障，行政經(jīng)費(fèi)和條件均受到限制等問題。

廣漢市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局與規(guī)劃管理相關(guān)的科室分別有規(guī)劃科、村鎮(zhèn)科和規(guī)劃所。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和要求

城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)從規(guī)劃管理的內(nèi)涵和實(shí)際情況出發(fā)，同時(shí)考慮管理工作的實(shí)際操作的可行性，應(yīng)遵循的設(shè)置原則和要求為：

(1)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要體現(xiàn)政府的管理職能，要體現(xiàn)依法行政和規(guī)劃集中管理權(quán)原則。

城市規(guī)劃是研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》(國(guó)發(fā)[1996]18號(hào))明確指出：“城市人民政府應(yīng)當(dāng)集中精力抓好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理”，“切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市土地及空間資源的調(diào)控作用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！背鞘幸?guī)劃本身的任務(wù)和其“龍頭”地位，就決定了城市規(guī)劃的政府職能屬性，城市規(guī)劃的管理就是政府職能管理的主要部分，否則，城市建設(shè)和管理活動(dòng)將無據(jù)可依、無章可循。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)入依法行政的新階段。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，從國(guó)家層面到省、市、縣人民政府層層都要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》中指出：“城市規(guī)劃應(yīng)由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權(quán)限”，“轄區(qū)內(nèi)的各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，都要納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理”這個(gè)是基于城市本身是一個(gè)復(fù)雜的綜合體，城市建設(shè)和管理活動(dòng)直接影響著城市未來發(fā)展，為了避免城市出現(xiàn)多頭管理、多套管理，城市規(guī)劃管理活動(dòng)就應(yīng)該集中統(tǒng)一，實(shí)行集中統(tǒng)一管理原則。形成各級(jí)規(guī)劃管理一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)機(jī)構(gòu)、一套管理辦法，同時(shí)成立專家顧問決策團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃管理科學(xué)、合理、有序進(jìn)行。

(2)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，一方面要有利于管理工作的有效進(jìn)行，另一方面要有利于公眾參與。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》城市政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法行政，其依法行政權(quán)限包括9方面內(nèi)容：城鄉(xiāng)規(guī)劃編制權(quán)、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批權(quán)、城鄉(xiāng)規(guī)劃修改權(quán)或調(diào)整權(quán)、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)參與權(quán)、建設(shè)用地核定權(quán)、用地調(diào)整權(quán)、建設(shè)工程審定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)。具體落實(shí)到城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部分的核心工作歸結(jié)為三方面：組織規(guī)劃編制、行政審批和行政許可、監(jiān)督檢查。三方面的工作彼此間既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，形成一個(gè)完整的城市規(guī)劃管理的有機(jī)體。而城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)就是緊緊圍繞著三方面的工作設(shè)置的。

城市規(guī)劃編制管理，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,城鄉(xiāng)規(guī)劃制定中賦予城市政府城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃的編制權(quán)(但具體的組織編制工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在開展)，賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門詳細(xì)規(guī)劃的編制權(quán)。為科學(xué)、合理地制定城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，嚴(yán)格地進(jìn)行規(guī)劃管理，保障規(guī)劃編制的連續(xù)性，因此單獨(dú)設(shè)立組織編制部門，保證組織編制部門和管理人員的固定性，以便于組織編制工作前后的貫通銜接。

城市規(guī)劃的審批管理是規(guī)劃管理部門對(duì)“一書兩證”和鄉(xiāng)村規(guī)劃許可的管理，即城市建設(shè)用地選址、建設(shè)用地、建設(shè)工程以及市政道路工程、管線工程等和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)的管理。這些規(guī)劃要求都具相應(yīng)的法律約束力，因此，針對(duì)不同的審批工作，應(yīng)當(dāng)要設(shè)置各自不同的審批管理部門，以便于該方面的規(guī)劃管理。

規(guī)劃的監(jiān)督檢查是貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施的全過程中，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一項(xiàng)重要工作，是保障規(guī)劃實(shí)施具體落實(shí)以及保障規(guī)劃嚴(yán)肅性的重要手段。國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國(guó)發(fā)[2002]13號(hào))中明確要求各地要健全城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理制度。因此，在規(guī)劃管理部門的機(jī)構(gòu)中不僅要單獨(dú)設(shè)立專門的規(guī)劃管理監(jiān)督部門來開展此項(xiàng)工作，同時(shí)還應(yīng)積極配合其他各中層面的有關(guān)于規(guī)劃監(jiān)督檢查的監(jiān)督檢查措施，如配合省政府派駐各地的規(guī)劃監(jiān)督員的監(jiān)督工作，配合人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督和行政監(jiān)督等。

除此之外，規(guī)劃管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置要考慮便民，便于公眾的參與性。機(jī)構(gòu)設(shè)置中，科室機(jī)關(guān)職能分工明確，標(biāo)識(shí)清楚。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

3.1 地級(jí)市城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

地級(jí)市城市規(guī)劃管理應(yīng)設(shè)置類型A或類型B，城市各分區(qū)、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等設(shè)立規(guī)劃管理直屬分局，其內(nèi)設(shè)處室設(shè)置至少應(yīng)該包括如下部門：

(1)局辦公室。負(fù)責(zé)相關(guān)的機(jī)關(guān)政務(wù)工作，公文處理、信息、議案、建議、提案和信訪、檔案、接待聯(lián)絡(luò)工作，主要會(huì)議的組織等。

(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制科。組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃；指導(dǎo)和審查縣級(jí)市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃；負(fù)責(zé)本市城市規(guī)劃設(shè)單位的資質(zhì)管理；負(fù)責(zé)規(guī)委會(huì)、規(guī)劃專委會(huì)等的日常事務(wù)。

(3)規(guī)劃編制管理科。負(fù)責(zé)組織編制、修編和審查報(bào)批中心城區(qū)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)；會(huì)同行業(yè)行政主管部門組織編制中心城區(qū)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；承擔(dān)市規(guī)劃委員會(huì)辦公室的日常工作。

(4)建設(shè)用地管理科。負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目選址和用地的相關(guān)規(guī)劃管理，負(fù)責(zé)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證；負(fù)責(zé)核定提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等。

(5)建設(shè)工程管理科。負(fù)責(zé)建筑工程規(guī)劃管理，審定建筑設(shè)計(jì)方案和建筑設(shè)計(jì)施工圖，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。

(6)市政規(guī)劃管理科。負(fù)責(zé)市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路、管線等建設(shè)工程項(xiàng)目的選址和規(guī)劃管理工作。

(7)政策法規(guī)及監(jiān)督檢查科。組織制定地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件、政策等組織聽證、行政訴訟、行政復(fù)議等工作。組織檢查監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，查處違法行為，負(fù)責(zé)組織規(guī)劃驗(yàn)收，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證等。

(8)測(cè)繪管理科。負(fù)責(zé)全市測(cè)繪和地理信息管理工作；依法監(jiān)督管理全市測(cè)繪和地理信息成果質(zhì)量和利用；負(fù)責(zé)全市測(cè)量標(biāo)志的保護(hù)管理工作；指導(dǎo)全市規(guī)劃信息管理工作等。

(9)政工人事科。 負(fù)責(zé)局機(jī)關(guān)及直屬單位和派出機(jī)構(gòu)的人事管理、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)構(gòu)編制、離退休人員管理等工作；按照干部管理權(quán)限，指導(dǎo)郊區(qū)(市)縣規(guī)劃行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)工作。

3.2 縣級(jí)市、縣城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

省直管縣、縣級(jí)市、縣的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)分情況分別進(jìn)行設(shè)置。

(1)省直管縣，應(yīng)按照地級(jí)市的要求進(jìn)行規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

(2)縣級(jí)市、縣(人口在10萬以上)，其規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)至少應(yīng)設(shè)置類型C二級(jí)局，有條件的地方還應(yīng)考慮按類型A、類型B設(shè)置。其內(nèi)設(shè)科室設(shè)置至少應(yīng)該包括如下部門：

①局辦公室。負(fù)責(zé)相關(guān)的機(jī)關(guān)政務(wù)工作，人事、財(cái)務(wù)、公文處理、信息、議案、建議、提案和信訪、檔案、接待聯(lián)絡(luò)工作，主要會(huì)議的組織等。

②城鄉(xiāng)規(guī)劃編制科。組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃；指導(dǎo)和審查縣級(jí)市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃；負(fù)責(zé)本市城市規(guī)劃設(shè)單位的資質(zhì)管理；負(fù)責(zé)規(guī)委會(huì)、規(guī)劃專委會(huì)等的日常事務(wù)。

③建設(shè)用地管理科。負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目選址和用地的相關(guān)規(guī)劃管理，負(fù)責(zé)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證；負(fù)責(zé)核定提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等。

④建設(shè)工程管理科。負(fù)責(zé)建筑工程規(guī)劃管理，審定建筑設(shè)計(jì)方案和建筑設(shè)計(jì)施工圖，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。

⑤市政規(guī)劃管理科。負(fù)責(zé)市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路、管線等建設(shè)工程項(xiàng)目的選址和規(guī)劃管理工作。

⑥政策法規(guī)及監(jiān)督檢查科。組織制定地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件、政策等組織聽證、行政訴訟、行政復(fù)議等工作。組織檢查監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，查處違法行為，負(fù)責(zé)組織規(guī)劃驗(yàn)收，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證等。

(3)縣(人口在5～10萬)，其規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)根據(jù)自身現(xiàn)有條件，按照類型A、B、C類設(shè)置均可。

(4)縣(人口在5萬以下)，其規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照類型D設(shè)置，其當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局用于規(guī)劃管理的部門至少應(yīng)包括：規(guī)劃科、村鎮(zhèn)科。

4 小結(jié)

當(dāng)前我省規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚處于自由、無序時(shí)期，沒有相對(duì)統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，以期通過粗淺的探索研究建立的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想，能為我省的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀的改善以及建立適合我省城鄉(xiāng)體系結(jié)構(gòu)的規(guī)劃管理縱向機(jī)構(gòu)秩序盡綿薄之力。

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