信息化頂層設計的理性思考

文｜ 高大偉

一、重要性

信息化頂層設計是一種自上而下科學、系統的設計方法，而頂層設計的方法論就是企業架構（EA），它是高端政府延伸至下的業務活動內涵和內在關聯的設計和運行機制架構，是多維化的信息模型，是以業務、信息、應用和技術架構這四要素為基本內容的技術文本，是信息化工作開展的科學行為規范，是編制信息化規劃的重要基礎。信息化頂層設計的目的是：

1、利用現代化的手段提升以宏觀經濟調控能力、市場監管能力、社會管理能力和公共服務能力為標志的政府執政能力，創建服務型政府；

2、優化發展環境，統一系統應用大平臺的方法論，統一信息化操作規程，統一的管控模式，制定統一的管控方法和標準，規避信息化工作亂作為，達到最低成本投入、最優資源整合、最佳資源共享；

3、指導信息化工作健康發展，構建信息化長期發展的技術路線和技術框架，為底層部門的信息化建設提供數據標準和技術支撐，實現互聯互通，避免出現信息化建設的盲目性。

頂層設計是技術層面的架構有別于信息化規劃中的指導思想、發展目標、基本原則、信息安全、政策、法規、措施和機制建設，可以把信息化總體規劃、信息化頂層設計以及信息化項目之間做一個形象的比喻，信息化總體規劃是蓋一棟樓的要求和目標，信息化頂層設計是蓋樓的設計方案，而施工則是信息化項目的具體實施。作為省級的建設領域信息化頂層設計要依據住房和城鄉建設部電子政務的頂層設計，結合省級建設領域信息化工作的特點來完成，不僅有電子政務的成分，也有與行業信息化關聯的內容。可以說信息化頂層設計是開展信息化工作不可或缺的DNA和技術圣經。

二、對信息化頂層設計構成的理解

頂層設計是“整體理念”的具體化，是在認識和把握客觀規律的基礎上，從全局視覺出發，對項目的各個層次、要素進行統籌考慮，實現理念一致、功能協調、結構統一、資源共享。信息化頂層設計的基本架構沿襲了企業架構的模式，主要由業務架構、信息架構、應用架構和技術架構這四個方面組成。

業務架構：描述政府各業務之間相互作用的關系結構、業務約定和業務流程。業務架構以住房和城鄉建設職能為核心，以政府業務審批、管理、監督、服務為主線，以各專業的實際應用為依托，貫穿住房和城鄉建設發展戰略和業務運作的全過程。

信息架構：是將住房和城鄉建設管理業務實體抽象成信息對象，將業務運作模式抽象成信息對象的屬性和方法，從各專業的信息資源目錄和交換體系入手，注重數據標準化的建設，建立面向對象的住房和城鄉建設管理信息模型，實現從業務模式向信息模型的轉變。

應用架構：在信息架構的基礎上，逐步建立支撐審批、管理、監督、服務業務的各業務應用系統，通過資源整合、共享和多元化信息技術的集成，代替部分人工操作，實現政府業務流電子化、信息化運行，提高政府管理方式的高效化和現代化。

技術架構：是保障政府業務審批、管理、監督、服務的信息技術、網絡技術、多媒體技術、通訊技術、信息安全技術等技術手段構成的平臺、措施、拓撲圖、硬件以及支撐住房和城鄉建設管理的底層技術基礎結構。

三、信息化頂層設計開展情況

黑龍江省住房和城鄉建設廳最早是從住房和城鄉建設部接受信息化頂層設計這一全新概念的，在后來的深度學習和工作實踐中逐漸清晰了頂層設計的理念。盡管接受這個概念已有幾年的時間，但工作進展十分緩慢，僅停留在系統應用和數據管理的階段，這里既有決策層認識問題，導致頂層設計未能在信息化規劃和重點工作中占有一席之地，也有技術管理創新推進不到位的問題，導致對頂層設計思想的學習和理解不深。但我們清醒地看到頂層設計所涉及的內容過于龐大，編制成本大、編制人員能力要求高，以本省之力很難在近年內完成，使得頂層設計依然停留在概念階段緩慢推進。無頂層設計指導的信息化建設頻頻出現“信息孤島”、設備資源整合難、盲目決策、重復建設、投資黑洞等問題，給信息化工作的健康發展帶來了較大的壓力。從信息化建設的頂層設計來看，信息化的監控和管理，只是在知識層面信息的初級和中級應用；而只有信息化的創造，才是在文化層面信息的高級應用。

在考慮黑龍江省住建廳信息化的發展已非初級階段，在項目建設上不宜采用“自上而下”的方法對已經系統實施重建，也不具備“自下而上”的條件，只能采用兩者相結合的方式，充分利用已建系統積累的信息化資源，逐步整合完善，同時對在建和新建的系統加強規范和引導，以我省住建廳信息化綜合體系為基礎，細化并明確業務系統間的相互關系，在此基礎上，對業務應用系統的開發過程、數據組織等進行系統規約，對業務系統的規劃、設計進行規范，以保障信息資源共享與業務協同為目標，初步形成“245”框架模式：即2個保障體系，4個統一，5個架構，如圖所示。

＞＞黑龍江省住建廳信息化頂層設計總體框架

2個保障體系：

（1）管理架構與標準規范體系：由信息化標準體系、相關政策、投資和人才隊伍等要素構成。是支撐信息化不斷發展的基本保障。

（2）運維架構與安全保障體系：由信息網絡、服務器與存貯系統、機房系統、安全體系、建設和運行管理機制等組成。這些系統除硬件設施外，還包括了所有商品化的基本支撐軟件環境和軟件工具，集中了所有除數據資源、信息采集與工程監控資源以外的其他可共享資源。也是信息化建設中不應重復建設并實施資源共享的主要部分。

4個統一：

（1）統一規劃、分步實施原則。統籌現有信息化基礎條件和建設領域未來發展總體戰略以及發展機遇，對信息化建設合理規劃，分段有序推進，堅持基礎設施先行，從實際需求出發，加快面向服務、面向基層的信息化項目建設。

（2）統一標準、資源共享原則。建立統一、完善的行業數據標準體系和系統需求規范，重構和整合現有網絡資源和信息資源，強化合理、有效的投資，滿足應用系統之間的互聯互通，徹底解決“信息孤島”問題，保障信息化工作可持續發展。

（3）統一平臺、強化服務原則。從全省建設領域信息化的大局出發，打破區域、單位之間的界限，以面向行業服務為核心，建立一個技術層面的統一又相互獨立的網絡互動平臺，一個應用層面的互聯、共享、協同的管理平臺，共同推進系統信息化基礎設施和應用項目建設。

（4）統一管理、市場運作原則。充分發揮政府統籌主導、宏觀調控、組織推進、政策導向的作用；充分發揮市場對資源的配置作用；充分發揮全省建設領域信息化工作“一盤棋”整體優勢。以靈活多變的市場化運行機制，保障信息化建設更好、更快、更大的發展。

5個架構：在業務架構方面，雖然對業務內容、相互關系很清晰，但缺乏系統的、整體的業務應用信息采集、梳理、分析和流程再造，在行政審批方面搭建了較完整的內容、流程、要件、關聯等工作，在建筑業施工管理、工程質量、施工安全、工程招投標、工程造價方面業務架構比較完整，在技術人員的培訓與管理上也做了較好的業務架構，在城鄉規劃、城市建設、勘察設計業務架構不成熟；在信息架構方面，建筑業、房地產業資源目錄建設上有了一定的進展，但由于各專業數據梳理、描述、交換規則繁雜，數據標準制定工作量龐大，整合工作難度大，各專業的信息模型建設可以說沒有協作推進，將是一個遙遙無期的事情，盡管各專業的信息模型的建立沒有像建筑信息模型（BIM）那樣復雜，但操作起來也不是一個簡單的事情；在應用架構方面，秉承頂層設計的理念，梳理了建設領域信息化應用可能的方面，建立了各應用的關聯，做到了數據的動態共享，同時也為數據的深度挖掘打好了基礎；在應用架構方面，劃分為電子政務和公共服務兩大平臺。電子政務平臺的目標：以在行政審批和業務監管為主，滿足多個業務部門之間業務協同需求和行業信息綜合分析，并逐步發展為某專業領域綜合決策支持系統。公共服務平臺的目標：以公眾服務為主，促進政府職能轉變，優化管理模式，再造審批流程，提高政務效率，推動體制創新，實現政府績效目標；在技術架構方面，包含軟件架構和基礎架構，較好地完成了硬件和軟件的底層設計，軟件和硬件的擴充能力和資源整合能力較強，數據安全設施和手段比較完備，中間件、系統工具應用廣泛，系統軟件比較齊全，網絡技術、信息技術、多媒體技術、通訊技術得到了綜合應用，云計算、物聯網、CA認證、GPS等技術的應用也在逐步展開。

四、編制方法與重點解決的問題

編制方法因對信息化頂層設計和電子政務頂層設計的理解不同而存在差異，即使是電子政務頂層設計也有許多不同的解釋，涉及不同的編制方法，宜采用美國聯邦企業架構（FEA）的方式進行編制，國內大多采用這種方法進行編制，但也不能完全拘泥于這種編制方法，要因勢而為。對于省級來講建議名稱采用信息化頂層設計這樣的叫法，因為畢竟有一些觸角要深入到政府之間（G2G）或企業之間（B2B），如：智慧城市建設中的一些內容、招投標監管系統中嵌入的輔助評標等。編制的規則、內容和方法建議各省建設信息主管部門共同探討達成一致，做到聯合、協同、共發展。當前重點解決的問題是了解并掌握住房和城鄉建設部電子政務頂層設計的總體方案，并開展技術交底研究工作，并以此為依據加快省級信息化頂層設計的編制工作。信息化頂層設計編制的核心是業務架構，難點是信息架構，信息模型就相當于一個人的DNA，一旦理順清晰將一勞永逸。

五、強化信息化頂層設計的組織領導

決策者的管理創新意識和對信息化工作的重視程度是保障信息化頂層設計完成的基本前提，良好的信息化管理體制和運行機制是頂層設計完成的根本保證。盡快完成信息化頂層設計的編制工作，并付諸實施，就能夠有效解決和避免信息化建設過程中的資金黑洞、資金浪費、重復建設、“信息孤島”、各自為政等問題。所以領導者要充分地意識到信息化頂層設計勢在必行。

六、建議

建設行業信息化頂層設計需要聯合攻關，各省建設主管部門對信息化頂層設計都有共同的業務需求和迫切要求，而且所做的工作大致相同，分工合作既可以減輕頂層設計編制的壓力，也可以取長補短優勢互補，在共同完成的信息化頂層設計基礎上實現各省建設領域信息化應用成果的互聯互通，構建適應各省數據交換、資源共享的大平臺，不僅縮短了頂層設計的編制周期，也節省的大量的人力和財力，真正做到業務協同、資源共享。一些信息化成熟省份建設信息化主管部門已經在信息化頂層設計編制的道路上做了許多工作，有了許多成功的經驗和成果，聯合編制信息化頂層設計已經迫在眉睫，隨著政策和發展環境改善的有利契機，加速聯動，是促進信息化工作大發展、快發展的必由之路。