優先發展大城市

文｜本刊記者 陳桂龍

蔡繼明

蔡繼明告訴記者，目前正在修改完善的“國家中長期新型城鎮化規劃”對城市規模劃定標準進行了重新設定。如表1所示。

按照上述新標準，目前人口1000萬以上的超大城市只有3個，400~1000萬的特大城市只有11個，100~400萬以上的大城市只有113個，50~100萬的中等城市114個，其余419個都是50萬以下的小城市。此外是平均人口為10749人（2009年數據）的19600個建制鎮。蔡繼明列舉了優先發展大城市的優點:

大城市有利于控制污染

從城市控制污染的能力來看，大城市在創造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市。而且，由于規模經濟的原因，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市，特別是小城鎮。以1995年為例，當時坐落在全國各個城鎮的鄉鎮企業的總產值占全國GDP的25%，但所排泄的各種污染物，大都超過全國工業污染排放總量的25%。

人口規模越大，使用公共汽車、鐵路和步行等清潔交通方式一般會上升，人口規模越小，使用小汽車這種人均能耗和人均污染嚴重的交通工具就會上升。城市污染程度與城市規模的關系呈庫茲涅茨倒U曲線。

大城市有利于擴大就業

從解決就業問題來看，大城市遠比中小城市特別是小城鎮能提供更多的就業機會，特別是只有城市人口達到一定規模，能夠吸收較大就業人口的第三產業才能健康地發展起來。

優先發展大城市有利于節約集約使用土地

＞＞表1 城市規模統計劃分標準 單位：萬人

從農村居民點（自然村）－建制鎮－小城市－中等城市－大城市－超大城市－特大城市，其人均占地面積（平方米），依次遞減為170 －154 －143－ 108 －88－75。即使從小城鎮建設成效最高的蘇錫常地區來看，建制鎮的建成區面積平均已達到1.53平方公里，但平均每個建制鎮的常住人口僅為6384人，建制鎮的人口密度為4169人/平方公里，不到國家標準的一半。小城鎮用地存在著嚴重的不經濟現象。據測算，我國建制鎮單位土地面積的建筑容納量即容積率還不到0.2。全國小城鎮可盤活的用地在30%以上。

《全國主體功能區規劃》要求發展大城市（群）

全國主體功能區規劃提出構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。就是以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。這一戰略實質上是要形成一種“集中——均衡”式的國土空間開發模式。所謂集中，是指在較小區域范圍內集中開發，促進產業集聚發展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規模、高強度的工業化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內，形成若干個人口經濟密集的城市化地區，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區域發展的新增長極，逐步縮小區域差距。

我國大城市的人口規模還有很大擴展空間

中國的城市群與世界城市群相比，落差還很大。城市群與城市群之間相比，美國的大紐約、五大湖等三大城市群占整個美國經濟總量的67%，日本的大東京等三大城市群占整個日本經濟總量的70%以上，而中國的長三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占整個中國經濟總量的36%。在城市首位度方面，紐約占整個美國經濟的22%以上，東京占整個日本經濟的24%以上，而長三角城市群中的首位城市上海僅占全國經濟的5%。這表明，即使就中國的特大城市和超大城市而言，與世界級大都市相比，其規模仍有擴大的空間。

我國的巨型城市仍有發展空間：上海人口密度僅相當于面積相同的日本相應地區人口密度的一半；我國東部一些核心發達區域站全國土地面積2.59%，集中了33.64%的GDP，但只擁有全國13.32%的人口；日本東京都、大阪府、神奈川縣三個地區占全國國土面積僅1.75%，卻生產了全國31.21%的GDP，擁有全國22.94%的人口。我國四個經濟特區的人口密度都比土地面積相當的紐約等都市區的人口密度低一半。

而按照2011年的數據，中國超千萬人口的超大城市只占世界總數的12%，中國作為全世界人口最多而人均土地資源又低于世界平均水平的國家，千萬人口以上的超大城市理應在全世界占有更大的比例。目前，除上海、北京、深圳外，我國目前城鎮常住人口已經超過500萬、低于1000萬的11個特大城市，在未來36年城鎮化進程中，都有希望形成千萬人口的超大城市。

政策建議

1.要把城鎮化戰略改為城市化戰略

我國的城鎮按行政級別劃分，既包括660個縣級及以上的市（包括直轄市、副省級市、地級市、縣級市），也包括19683個縣級以下的鎮（包括縣政府所在的城關鎮和其他建制鎮）。官方和部分學者習慣于使用城鎮化概念，旨在強調農村轉移人口的去向，不排除為數眾多的小城鎮。但這些建制鎮平均人口也就1萬左右，絕大部分不具備現代城市的功能。城市化概念比城鎮化更科學。

2. 用“大城市（群）優先發展戰略”取代“大中小城市和小城鎮協調發展”戰略

對人口規模和經濟總量已經達到中等城市水平的鎮盡快升格為市。

3.加強重點鎮、中心鎮和城關鎮建設

首先要把重點放在2000左右的縣城；

其次是有特殊產業和市場的建制鎮；

再次是具有特殊自然資源、歷史文化遺產的鎮（可發展旅游休閑體育產業）；

最后，遠離中心城市的小城鎮，主要功能是為當地居民提供公共服務，改善村民的生活、居住、醫療和教育的條件。要防止農村社區建設走偏。