加快制定《鄉村建設法》

文｜本刊記者 陳桂龍

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周嵐介紹，受城鄉二元結構和重城輕鄉傳統思維的影響，過去城鄉建設的重心聚焦于城市，城市規劃建設管理的法律法規更加健全，而規范鄉村地區建設的專門法律法規僅有國務院1993年頒布施行的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。同時《建筑法》、《建設工程質量管理條例》等又明確將農民自建低層住宅的建設活動排除在管理范圍之外。

隨著城鄉發展一體化進程的逐步推進，建設鄉村的資金資源逐步增加；而隨著新型城鎮化的推進，總體上鄉村人口趨于減少。如何在推進新型城鎮化和城鄉發展一體化的過程中科學規劃建設，引導鄉村空間布局優化，促進人居環境改善，加強基礎設施建設，提高公共服務水平，引導規范農房建設，保護村莊傳統風貌和鄉土文化等，亟待通過立法保障支撐。

另一方面，立法加強鄉村建設管理的時機已經成熟。國家對鄉村規劃建設管理的要求更加明晰。中央城鎮化工作會議明確新型城鎮化推進要讓“居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，“慎砍樹、不填湖、少拆房”，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。中央農村工作會議明確，農村是我國傳統文明的發源地，要科學引導村莊演變發展，“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要做到規劃先行”，要推進農村人居環境整治，繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園和美麗鄉村。同時，近年來住房和城鄉建設部會同相關部門在鄉村規劃建設、人居環境改善、傳統村落保護、鄉村文化和特色景觀保護等方面開展了大量卓有成效的工作，各地也積累了較為豐富的鄉村建設經驗和實踐成果，具備了立法的必要基礎。

從境外情況看，不少發達國家和地區為加強鄉村地區建設發展，引導美麗鄉村建設，適時出臺了相應的鄉村建設管理法律法規。如英國先后頒布了1947年的《城鄉規劃法》、1949年的《國家公園和進入鄉村法》、1968年的《鄉村法》等一系列有關鄉村建設的法律法規；日本為規范農村村落及其周邊地域土地利用秩序和促進村落的建設，1987年制定了《村落地域建設法》； 2009年中國臺灣地區制定了《農村再生條例》，促進了臺灣農村生產生活條件改善、村莊建設發展和公共服務提升。

鑒于上述情形，周嵐建議在《村莊和集鎮規劃建設管理條例》基礎上，充實完善近年來國家關于鄉村建設的新要求和已有的實踐經驗，啟動《鄉村建設法》制定工作，并將其納入立法計劃盡快出臺。在制定具體條款時，周嵐認為應關注以下問題：

1、明晰鄉村建設和農民建房管理職責，改變過去農民建房管理職責界定不夠清晰、難以操作管理的問題?，F行管理辦法規定“村莊規劃建設范圍內的農民自建兩層（不含兩層）以上住宅由各省市區結合本地實際制定管理辦法加強指導管理；農民自建兩層（含兩層）以下住宅，縣級建設行政主管部門的管理以為農民提供技術服務和指導作為主要工作方式”，這一規定在實際執行中難以操作，一方面管理難以到位，另一方面對農民建房的服務也不夠到位。建議調整管理口徑，由各級政府或村集體委托建設單位代建的農民住房，與學校、幼兒園、衛生院、敬老院等公共設施一樣，納入基本建設程序并實施監督管理；由農民自建的房屋，農民作為建設責任主體，各級政府及相關業務主管部門以提供質量安全指導和技術服務為重點，并強化農村建筑工匠管理和培訓。

2、明確將規劃布點村莊作為改善鄉村基本公共服務的中心節點。我國農村自然村現狀布局普遍較散，以江蘇為例，10.24萬平方公里土地上分布著近20萬個自然村，若平均用力改善基礎設施和公共設施，城鄉基本公共服務均等化進程將大大拉長，且會造成不必要的投資浪費。正如習總書記分析的，隨著經濟社會發展和城鎮化推進，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡。因此要按照習總書記的明確指示要求，加快制定村莊布點規劃，并將規劃布點村莊作為城鎮基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋的中心節點，讓政府及社會投入建設的農村基礎設施、公共服務設施最大化地發揮集約效益。

3、加強支持鄉村建設的技術支撐體系建設。近年來，隨著農民群眾物質條件的持續改善，農民對于住房條件和人居環境質量要求越來越高。但當前農房建設布局不合理、施工不規范、“千房一面”、缺乏地域傳統特色等問題依然存在，符合鄉村特點且經濟適用的生活污水治理、垃圾分類處置等技術標準體系有待健全。建議建立農房建設質量安全和鄉村風貌保護制度，強化政府對農房建設的技術服務和指導，組織編制并免費向農民提供更多滿足農民需求、體現鄉村特色、符合“四節、一環?！钡纫蟮霓r房設計圖集，研究和推廣適用的鄉村污水治理、垃圾分類處置等技術，加大歷史文化名村和傳統村落保護力度，注重保留村莊傳統風貌。同時，恢復農村建筑工匠資質許可制度，加強農村建筑從業人員培訓和管理，落實建房質量安全責任。

4、建立健全與城鄉發展一體化相適應的鄉村建設管理機制。促進城鄉發展一體化，鄉村建設的任務和難度將快速增加，作為鄉村規劃建設的最基層管理機構—鄉鎮規劃建設管理機構職責重要且任務繁重。而目前因受編制和經費來源等因素制約，鄉鎮規劃建設管理機構編制、辦公場所、工作經費普遍存在保障難的問題，專業技術人員流失嚴重。建議結合鄉鎮機構改革，盡快健全基層村鎮規劃建設管理機構或在現有的鄉鎮管理機構中明確相應的專項管理職責和要求，以保障城鄉發展一體化的推進和美麗鄉村的建設有人落實、有機構負責。