生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與監(jiān)管

在過去的30年里，我國經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，人口的快速增長和城市化的高速推進(jìn)，這些變化不僅深刻改變了我國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，同時也給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境矛盾凸顯，部分地區(qū)生態(tài)損害嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，自然災(zāi)害多發(fā)，人居環(huán)境安全面臨威脅。2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）明確指出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。“生態(tài)紅線”一詞首次出現(xiàn)在國家重要文件中，上升為國家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略的重點任務(wù)。2013年，習(xí)近平主席在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時再次強(qiáng)調(diào)，要劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。黨的十八屆三中全會將劃定生態(tài)保護(hù)紅線作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制的重要手段。可見，在黨中央和國務(wù)院的高度重視下，生態(tài)保護(hù)紅線已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略和一項長期的生態(tài)保護(hù)制度。

高吉喜，環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長，致公黨中央環(huán)境與發(fā)展工作委員會副主任，全國政協(xié)委員。長期從事生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究。

生態(tài)保護(hù)紅線的概念與功能

生態(tài)保護(hù)紅線的概念是以“紅線”為基礎(chǔ)，在區(qū)域性生態(tài)規(guī)劃、管理和科學(xué)研究過程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展，并得到多方面肯定，從而上升成為國家戰(zhàn)略的。

生態(tài)保護(hù)紅線的早期雛形是紅線控制區(qū)，如早在2000年，浙江省安吉縣生態(tài)規(guī)劃就采用了紅線控制區(qū)的概念。2005年，《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004～2020年）》，將自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和重點水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域劃為紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)；《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》提出了基本生態(tài)控制線，即一級水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等。2007年，昆明市在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃編修中，把生態(tài)系統(tǒng)敏感或具有最關(guān)鍵生態(tài)功能的區(qū)域，劃為生態(tài)紅線區(qū)。

在科學(xué)研究領(lǐng)域，近年來生態(tài)保護(hù)紅線的概念主要以“生態(tài)紅線區(qū)”出現(xiàn)，如符娜和李曉兵提出生態(tài)紅線區(qū)是指對于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱或具有重要的生態(tài)功能，必須實施全面保護(hù)的區(qū)域；劉雪華等認(rèn)為，生態(tài)紅線區(qū)是為保障區(qū)域生態(tài)安全必須加以嚴(yán)格管理和維護(hù)的區(qū)域；左志莉認(rèn)為，生態(tài)紅線區(qū)是在保持區(qū)域生態(tài)平衡，確保區(qū)域生態(tài)安全方面具有重要作用，必須嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。

根據(jù)國務(wù)院文件要求，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線提出的時代背景，將生態(tài)保護(hù)紅線定義為：對于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的必須實行嚴(yán)格保護(hù)的國土空間。

國務(wù)院提出生態(tài)紅線劃定的主體對象是重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，劃定的主要目的是保護(hù)對人類持續(xù)繁衍發(fā)展及我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定原則

生態(tài)保護(hù)紅線在劃定過程中應(yīng)遵循以下原則：

重要性原則。生態(tài)保護(hù)紅線是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，以保護(hù)具有重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感、脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，對于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、減緩自然災(zāi)害、支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用舉足輕重。

綜合性原則。生態(tài)保護(hù)紅線劃定是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)在不同區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)生態(tài)保護(hù)對象的功能與類型分別劃定，通過疊加分析綜合形成國家或區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線。

等級性原則。根據(jù)生態(tài)保護(hù)的重要性及監(jiān)管需求，生態(tài)保護(hù)紅線實行分級劃定。國家層面劃定并監(jiān)管國家級生態(tài)紅線，各地應(yīng)劃定地方級生態(tài)紅線。

協(xié)調(diào)性原則。生態(tài)保護(hù)紅線劃定應(yīng)與已有區(qū)（規(guī)）劃以及各類生態(tài)保護(hù)地邊界相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定生態(tài)保護(hù)紅線的面積規(guī)模。

可操作性原則。在國家層面自上而下進(jìn)行理論劃分的基礎(chǔ)之上，自下而上結(jié)合地方實際確定邊界，使生態(tài)保護(hù)紅線落到實地，確保生態(tài)保護(hù)紅線劃定兼具科學(xué)性與操作性。

生態(tài)保護(hù)紅線的類型及劃定方法

根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線的概念及功能，將其劃分為重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線、生態(tài)脆弱/敏感區(qū)保護(hù)紅線和生物多樣性保育區(qū)紅線三大類型。

（1）重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線

重要生態(tài)功能區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)十分重要、關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全、以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主的國土空間。重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線劃定的目的是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的基本生態(tài)服務(wù)供給，在國家層面上確定發(fā)揮重要生態(tài)服務(wù)功能的關(guān)鍵區(qū)域，包括《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的國家重要生態(tài)功能區(qū)和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的國家重點生態(tài)功能區(qū)。其中，國家重要生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)和洪水調(diào)蓄等5類共50個，國家重點生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等4類共25個。

（2）生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)保護(hù)紅線

生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差，容易受到外界的干擾發(fā)生退化演替，對環(huán)境變化反應(yīng)相對敏感，且系統(tǒng)自我修復(fù)能力較弱，自然恢復(fù)時間較長的生態(tài)區(qū)域。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)保護(hù)紅線需要從構(gòu)建國家生態(tài)屏障格局的角度出發(fā)，選取紅線劃定的重點區(qū)域。在國家層面上，我國生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)主要包括《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的生態(tài)敏感性地區(qū)和《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》中的生態(tài)脆弱區(qū)。此外，海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)包括生物多樣性豐富的海域、重點保護(hù)海島以及對潮汐、風(fēng)暴潮等災(zāi)害影響反應(yīng)敏感，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差的海岸帶區(qū)域。

生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線劃定，首先基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，識別生態(tài)敏感性主要特征，選取敏感性指標(biāo)建立生態(tài)敏感性評價指標(biāo)體系與評價方法，在體現(xiàn)區(qū)域差異性的基礎(chǔ)上確定敏感性評價標(biāo)準(zhǔn)，并對區(qū)域生態(tài)敏感性進(jìn)行等級劃分。通過生態(tài)敏感性評價明確其空間分布狀況，將敏感性等級高、易受人為擾動的區(qū)域劃定為生態(tài)紅線。

（3）生物多樣性保育區(qū)紅線

生物多樣性保育區(qū)是指對于維護(hù)生物多樣性、保持生態(tài)平衡具有重要作用的生物資源集中分布區(qū)。生物多樣性保育區(qū)主要包括關(guān)鍵動植物物種以及生物資源豐富的重要生態(tài)系統(tǒng)。關(guān)鍵物種指珍稀瀕危，或具有區(qū)域特有性、代表性和重要資源價值，并對生態(tài)系統(tǒng)有重大影響的物種；重要生態(tài)系統(tǒng)指在特定地理環(huán)境下對于維護(hù)我國生態(tài)系統(tǒng)多樣性和生態(tài)功能完整性具有重要意義的珍稀瀕危、受保護(hù)或具有不可替代性、區(qū)域特有性的生物群落及其生境。

生物多樣性保育區(qū)紅線劃定，首先根據(jù)瀕危性、特有性及重要性評價結(jié)果，確定生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵對象。通過瀕危性評價分析環(huán)境變化和人類活動脅迫下物種或生態(tài)系統(tǒng)喪失的風(fēng)險高低；通過特有性評價反映物種或生態(tài)系統(tǒng)在一定地域范圍和生物氣候條件下形成的代表性；通過重要性評價判定物種或生態(tài)系統(tǒng)的資源價值及所發(fā)揮生態(tài)功能的重要程度。然后，收集遴選關(guān)鍵物種和生態(tài)系統(tǒng)的分布信息，確定其準(zhǔn)確分布范圍及當(dāng)前保護(hù)空缺，以維護(hù)物種和生態(tài)系統(tǒng)存活的最小面積為原則，最終劃定生物多樣性保育紅線。

生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管對策建議

（1）提高對生態(tài)保護(hù)紅線的認(rèn)識

解決生態(tài)保護(hù)紅線劃定中存在的問題，首先要提高對生態(tài)保護(hù)紅線的認(rèn)識。很多地方政府擔(dān)憂劃定的生態(tài)紅線區(qū)域限制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而實際上地方政府在生態(tài)保護(hù)紅線劃定與監(jiān)管發(fā)揮著至關(guān)重要的作用和地位。因此，應(yīng)加大宣傳推廣力度，提升政府、企業(yè)、公眾對生態(tài)保護(hù)紅線作用及其劃定意義的認(rèn)知水平，一旦認(rèn)識到其重要性和緊迫性，地方政府就會成為推行生態(tài)保護(hù)紅線制度實施的強(qiáng)大動力。

（2）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作

生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作面廣量大，涉及國土、水利、農(nóng)林、海洋等多個部門，必須要統(tǒng)籌國家和地方的關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系。因此，應(yīng)把生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作進(jìn)一步上升組織實施層面，整合各部門和地方政府的力量，組織一支專業(yè)隊伍，選取典型地區(qū)開展試點工作，積累經(jīng)驗，扎實推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與落地工作，促進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)紅線長效管理機(jī)制。

（3）建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

為實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的動態(tài)管理，保障生態(tài)保護(hù)紅線三大功能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，應(yīng)建立科研為先導(dǎo)、政府為主導(dǎo)、各部門齊抓共管的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，搭建國家生態(tài)保護(hù)紅線天地一體化監(jiān)管平臺。綜合評估現(xiàn)有監(jiān)測站點的監(jiān)測能力，整合現(xiàn)有生態(tài)監(jiān)測技術(shù)方法與生態(tài)監(jiān)測資源，全面構(gòu)建我國生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。在開展生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測基礎(chǔ)上，建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)評估與預(yù)警技術(shù)與方法，逐漸形成國土生態(tài)安全監(jiān)測與預(yù)警、決策與技術(shù)支持一體化的，具有充分技術(shù)、人力和物力保障的，兼有處理突發(fā)事件能力的國土生態(tài)安全預(yù)警體系，充分保障我國的國土生態(tài)安全。

（4）盡快出臺生態(tài)紅線監(jiān)管對策

綜合考慮各類保護(hù)區(qū)現(xiàn)有管理政策及生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求，加快研究不同區(qū)域、不同類型生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的配套法律法規(guī)、管理政策，制定與生態(tài)保護(hù)紅線相適宜的差異性管理制度，建立科學(xué)的分類分區(qū)管控機(jī)制，提出切實保護(hù)生態(tài)紅線的對策措施；要逐步建立生態(tài)紅線保護(hù)考核評價體系，樹立生態(tài)政績觀，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系；建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。

總之，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的根本，是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的重要創(chuàng)新。