我國軌道交通建設中BT模式的特點及建議

卓發成,潘衛冬,白 云

(1.上海隧道工程股份有限公司,上海 200023；2.同濟大學土木工程學院地下與建筑工程系，上海 200092)

(1.Shanghai Tunneling Engineering Co.,Ltd.,Shanghai 200023,China; 2.Department of Geotechnical Engineering,College of Civil Engineering,Tongji University,Shanghai 200092,China)

我國軌道交通建設中BT模式的特點及建議

卓發成1,潘衛冬2,白 云2

(1.上海隧道工程股份有限公司,上海 200023；2.同濟大學土木工程學院地下與建筑工程系，上海 200092)

BT(Build-Transfer)模式因其具有緩解政府資金壓力、提高投資和建設效率高等優勢，在我國基礎設施建設中應用日趨廣泛。通過分析BT模式應用于軌道交通建設中的優缺點，結合南京地鐵6號線機場線工程，從政策、管理和技術3個角度提出了我國軌道交通建設采用BT模式的建議。政策方面，須建立健全相關法律法規，制定科學合理的稅收體制及保險規則；管理方面，雙方應合理地分擔風險及選擇項目回購策略，適當情況下業主可調整管理深度；技術方面，BT模式給企業應用新技術帶來契機。

南京地鐵；BT模式；融資模式；軌道交通；基礎設施

0 引言

BT是Build-Transfer(建設—移交)的縮寫，由BOT(Build-Operate-Transfer)(建設—經營—移交)模式發展演變而來，是指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給業主，業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。BOT模式最早萌芽于18世紀的法國，然而直到1984年土耳其以該模式建造了阿科伊核電廠，才被工程界所接受并逐漸發展成熟起來。

我國第一個正式BT項目實施于重慶。2002年，重慶市政府在建設任務繁重、資金短缺的雙重壓力下，同意重慶城投采用BT模式實施菜園壩長江大橋、朝天門長江大橋及嘉華大橋等項目。2003年2月13日建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》(建市[2003]30號)首次在國家正式公布的政策性文件中引入BT概念，給予了BT模式政策上的支持。近年來，采用該模式完成了許多重大基礎設施項目的建設[1]，也越來越多地運用于城市軌道交通工程項目建設中。采用BT模式的已建軌道交通線路有北京地鐵奧運支線、亦莊線、南京地鐵2號線、天津地鐵9號線和深圳地鐵5號線；在建的有南京地鐵6號線、武漢地鐵8號線和深圳地鐵7，9，11號線等。

國內BT模式起步較晚，相關研究經歷了幾個階段。早期的研究主要是BT模式應用的探討。席敏等[2]、王灝[3]分析比較了幾種BT實施方式，闡述了其與“墊資承包”的本質區別，并對存在問題提出了簡單的政策建議。隨著BT項目的逐漸廣泛應用，學者們在實踐中各自獲得啟發。孟乙民[4]依托重慶朝天門大橋項目，就如何選擇適合BT模式的項目、合同技巧、選擇合作伙伴等提出自己的見解。王耀輝等[5]通過具體項目，說明了BT模式下項目運行過程5個不同階段的具體內容。林茂德[6]就深圳地鐵“投融資+施工圖設計施工總承包+回報”創新BT模式作了適應性分析，凸顯BT模式因地制宜的重要性與可行性。近年來對于BT模式的研究主要集中于風險控制及項目回購問題上。姜早龍等[7]根據“風險分擔、效益共享”原則建立了數學模型，提出了具體的風險與效益分配原則。林平等[8]研究發現，項目回購基價增加的根源在于工期延長而造成的建設期資金成本的增加，而防范回購基價的增加，關鍵在于理清工期延誤的責任歸屬。杜亞靈等[9]認為“權責利對等”可作為BT項目回購式契約最優設計的基本原則。尹貽林等[10]系統性地研究了回購總價款的風險因素，通過風險分擔，構建了城市軌道交通BT項目回購基價調整模型。

過去對BT模式的建議主要是從政策角度出發，其他角度則較少。從已發表的文章來看，BT項目在風險分擔和回購等方面也有許多值得研究的地方。本文在上述研究成果的基礎上，依托南京地鐵6號線機場線BT工程的成功實例，希望能從政策、管理和技術3個角度對我國軌道交通工程采用BT模式提出較為全面的建議。

1 BT模式在我國軌道交通建設中的特點分析

1.1 BT模式的優點

1)緩解政府的建設資金壓力。對政府來說，采用BT模式最大的優勢在于緩解當前資金壓力，引導和吸納社會資金向基礎設施投資流動。無論是政府還是民間的工程項目，業主普遍希望早日竣工。采用BT模式，能夠讓政府在預算有限的情況下盡早實施規劃項目并投入使用，提前實現社會效益和經濟效益。一般而言，政府BT項目的還款從工程建設完成后才開始，對于軌道交通項目，意味著至少在施工開始的3～5年以后才開始分批逐步還款，這將顯著緩解政府的建設資金壓力。

2)減輕業主的工作量。普通建設模式下業主進行投融資、招標選定設計施工單位等工作。BT模式下其中某些程序將由投資方代為執行，可使業主工作量在某些方面得以減輕。

3)可極大限度發揮BT承辦方的整體優勢。大型BT承包方企業代替業主進行項目的大部分運作，減少了管理協調環節，為實現資源整合創造了條件，易于發揮技術、管理和人才等優勢，提高效率。

4)降低業主投資和工期風險。BT項目通常采用固定價格合同，通過鎖定工期和造價，可避免因政策變動、匯率浮動和工期延長等引起的造價增加，轉移業主的投資建設和工期風險。

5)有利于BT承辦方長遠發展。BT項目一般選擇綜合實力雄厚的工程項目管理企業作為承包方。承擔BT項目的承包商可以最大限度地發揮資金、技術和管理優勢，避免在低端的工程招投標市場與同類中小企業進行惡性價格競爭，在較高的平臺上發揮企業的規模優勢，拓展了自己的產業鏈。項目的成功運作既有利于企業提高經濟效益，又有利于提高社會效益和品牌價值。

1.2 BT模式的缺點

1)缺乏通用合同文本。BT只是BOT發展演變的其中一種，此外還有BOO(Build-Own-Operate)(建設—擁有—經營)、BLT(Build-Lease-Transfer)(建設—租賃—移交)、IOT(Investment-Operate-Transfer)(投資—運營—移交)等。各國在采用BOT的過程中選擇了最適合本國國情的模式。目前國際上BT通用合同文本缺失，我國也面臨缺乏參考的問題。

2)缺乏相關法律法規。一方面，由于BT項目承辦方既是投資方又是實施方，而我國尚無完整的有關項目法人投融資方式完整的法律法規體系，BT特許協議的法律性質，從不同角度，可以得出不同的定性；另一方面，政府的行為缺乏約束，BT合同中涉及的回購協議和融資擔保缺乏法律條款支持。

3)資金風險高。一方面，對政府而言，項目的進展很大程度上取決于BT投資方的融資能力和管理能力，因此風險較大，必須選擇各方面實力均雄厚的公司；另一方面，對BT投資方而言，籌集資金的壓力較大，而且過渡期時間較長，造成的風險也比較大，主要有政策風險、利率風險、匯率風險和現金流風險等。

4)存在監管不到位。在BT項目中，政府雖規定督促和協助投資承包人建立三級質量保證體系、健全各項管理制度、抓好安全生產。但是，由于企業內部的監管遠沒有甲乙方關系的監管來得嚴肅，而且承辦方往往出于其經濟利益的考慮，在BT項目的技術標準和風險控制等方面存在不合理性，使得建設質量和安全管理難度難于傳統項目。

2 南京至高淳城際軌道6號線工程BT項目

南京地鐵6號線工程是江蘇省重點建設項目，作為市域快線，南京地鐵6 號線相當于南京主城區快速銜接外圍新城組團與中心城區、形成南北方向快速通道的一條軌道交通骨干線路。

為迎接2014年青奧會的召開，目前開工建設的是南京至高淳城際軌道南京南站至祿口機場段，或稱機場線工程。

機場線南起祿口機場，經祿口新城、東善橋—秣陵片區、東山副城西側，止于南京南站，全長約35.8 km，其中，高架段長約16.9 km，過渡段長約0.7 km，地下段長約18.2 km。機場段共設置8座車站，其中，高架車站3座，地下車站5座；最大站間距為祿口機場站至祿口新城南站區間，長約7 922.8 m，最短站間距為將軍路站至佛城西路站區間，長約3 239.1 m。

2011年4月26日，上海隧道工程股份有限公司中標機場線工程BT項目。該項目總投資134.46億元，南京地鐵公司投資54.33億元，上海隧道股份有限公司投資80.13億元。各公司所占比例見圖1。2011年5月16日南京元平建設發展有限公司成立，負責該工程建設任務。項目公司管理運作流程見圖2。

圖1 項目投資比例

圖2 項目公司管理運作流程圖

《關于南京市2011年財政預算執行情況和2012年財政預算草案的報告》數據顯示，2011年南京市本級一般預算財力242億元，地方一般預算支出215.3億元。其中市級統籌安排城建和交通專項支出76.39億元。南京市政府有限的財政收入無法滿足機場線建設的巨額資金需求。這種情況下采用BT模式解決了當下的巨額資金難題，分期回購一定程度上也能減輕政府的壓力。同時，BT項目的順利開展對于承建方上海隧道工程股份有限公司而言，也是拓展上游業務、避免價格戰、擴大企業在南京軌道交通市場份額的重要契機。該項目BT承辦方充分發揮自己的技術特長，因地制宜地在地面與地下區間采用了新技術——地面出入式盾構法(GPST)。傳統的施工方法需要做2個工作井作為盾構始發井和接收井，盾構在工作井中始發和到達，工作井和隧道的暗埋段需要開挖，如圖3所示。地面出入式盾構法隧道新技術(Ground Penetrating Shield Technology，即GPST)，指盾構從地表始發，在淺覆土條件下開挖(避免了使用地表)，最后盾構在目標地點從地表到達，如圖4所示。

圖3 傳統盾構法隧道施工示意圖

圖4 地面出入式盾構法隧道新技術示意圖

采用盾構地面始發、到達快速施工法具有如下預期優勢：

1)節約結構成本、減少施工風險；

2)減少明挖施工場地；

3)縮短工期，快速施工；

4)減少拆遷面積，降低CO2排放，具有良好的社會經濟效益。

3 對我國軌道交通建設采用BT模式的建議

3.1 政策建議

近年來，國家頻頻出臺支持民間資本進駐壟斷行業的措施，但是這些政策往往只停留在改革的方向和原則階段，缺乏具體操作。為進一步完善市場，政府有義務制定具體實施細則，充分發揮政策扶持作用。

1)建立健全的相關法律法規。我國BT誕生的時間短，經驗少，是新生事物，目前相關的立法工作尚處于探索階段，項目操作過程中缺乏法律依據，因此當務之急是要完善立法保護。在管理方面，設計方案的確定、對項目的投資概算、工程質量的檢驗以及財務審計等都應從法律上確定政府權力，界定政府職能，避免管控過度。另一方面，目前我國軌道交通BT項目存在地方政府和項目發起人任意拖延回購時間的現象，這給投資方帶來了意外的資金風險，由此引起的后果將影響到工程質量、安全和社會穩定，這也需要中央政府有關部門制定預防對策。

2)制定科學合理的稅收體制。國家稅務總局目前還未出臺針對BT模式稅收的統一文件，使得其在稅收征管中缺乏明確規定。各地方在BT項目實施過程中出臺了不同的稅收政策，如：①對投融資建設方按“建筑業”稅目征收營業稅；②以回購款全額按“銷售不動產”稅目繳納營業稅；③以回購款扣除支付代建工程成本后的余額按“服務業—代理業”稅目征收營業稅。按不同政策征收的稅額會產生較大差距，有時甚至會導致雙重納稅。國家相關部門應盡快明確BT模式下的稅收體制。

3)制定BT項目的保險規則。為了今后可能的理賠更有效，項目發起人和政府部門不僅應制定最低的保險費率規定，而且也要限制保險聯盟的成員數。此外，應出臺政策規定承包方委托專家式咨詢公司對施工中的關鍵節點進行查勘。

3.2 管理建議

隨著各地愈來愈多地采用BT模式進行城市基礎設施建設，雙方都在逐漸積累寶貴的管理經驗。

1)合理分擔風險。BT項目風險眾多，在當前缺乏相關法律的環境下，各參與方都在想方設法趨利避害。然而這不利于BT項目的長期順利開展。建議項目各參與方遵循“風險分擔、效益共享”的原則，對于界限分明的風險由對風險最有控制力的一方來承擔相應的風險，而對于界限不明的風險由各參與方共同協商解決，從而實現BT項目的整體最優化。

2)合理選擇項目回購策略。政府方的回購策略選擇受到未來財政資金收入的嚴格約束，在準確預測未來幾年政府財政資金籌措能力及確定其資金優先使用計劃的前提下，適當縮短回購期限，增加回購支付單期數，可減少項目回購總價。主要原因為：一次性回購時，資金在整個回購期全額占用，產生的利息較多[11]。對于投資方而言，快速回籠資金即變相提高了投資回報。

3)業主的管理深度。一般軌道交通建設周期較長，從初步設計到施工完成需要4～5年，設計圖紙由于業主意圖而變更的情況十分常見。BT模式下，BT項目公司全面負責項目的投融資和建設管理工作，弱化了BT業主的管理工作。建議優化BT模式：業主于設計階段完成后再開始招標選定BT投資承辦方。這種模式下BT項目施工圖紙比較完備，充分尊重業主的管理意愿，同時也降低了承辦方項目風險。

3.3 技術建議

由于BT項目的投資方和承辦方往往是一家企業，這也給企業應用新技術帶來不少方便，在南京6號線項目首次在國內應用GPST(地面出入式盾構法)技術即為很好的實例。

任何事物都有正反兩面，BT項目有利于企業的技術創新，但也存在工程安全和質量管理的難度，因此，項目業主對此也要有對策。

4 體會

BT模式與傳統投資建設模式各有千秋，但在政府建設任務重、資金壓力大的情況下，BT模式具有明顯優勢。黨的十八大報告提出了城鎮化的戰略目標，我國現有城市3 000多座，這些城市面臨著艱巨的發展任務，可利用的融資渠道并不會增加。可以預測，BT模式在未來的城鎮化建設過程中將會扮演十分重要的角色。但并不是說，BT將成為國內軌道交通建設唯一的一種模式，而應該在風險可控范圍內采用。本文提出的若干參考性建議，希望能為未來的BT項目提供借鑒，更好地推動BT模式在我國的發展應用。

[1]童琳.公共基礎設施的BT模式運用研究[D].上海：同濟大學經濟與管理學院,2007：19-20.

[2]席敏,張婉君.我國基礎設施建設中BT模式研究[J].經濟縱橫,2005(11):20-22.(XI Min,ZHANG Wanjun.The research on BT mode in building up infrastructure construction [J].Economic Review,2005(11):20-22.(in Chinese))

[3]王灝.BT方式在基礎設施項目中的應用研究[J].宏觀經濟研究,2005(10):49-52,63.(WANG Hao.Research on application of BT mode to infrastructure construction projects [J].Macro Economics,2005(10):49-52,63.(in Chinese))

[4]孟乙民.BT建設模式應注意的幾個問題[J].水運工程,2006(10):228-231.(MENG Yimin.Matters of attention for BT construction mode [J].Port & Waterway Engineering,2006(10):228-231.(in Chinese))

[5]王耀輝,馬榮國.BT融資模式在工程建設中的應用研究[J].鐵道運輸與經濟,2008,30(5):10-13.(WANG Yaohui,MA Rongguo.Research on application of BT financing mode to construction[J].Railway Transport and Economy,2008,30(5):10-13.(in Chinese))

[6]林茂德.深圳地鐵“建設—移交”(BT)模式創新和適應性分析[J].城市軌道交通研究,2012(8):1-6.(LIN Maode.Analysis of the innovation and usability of BT model in Shenzhen Metro[J].Urban Mass Transit,2012(8):1-6.(in Chinese))

[7]姜早龍,王東雁,劉曉君.BT工程項目風險分析與效益共享研究[J].湖南大學學報：自然科學版,2012,39(7):89-92.(JIANG Zaolong,WANG Dongyan,LIU Xiaojun.Study on the risk analysis and benefit sharing in BT construction project[J].Journal of Hunan University:Natural

Sciences,2012,39(7):89-92.(in Chinese))

[8]林平,尹貽林,周金娥.BT模式下可原諒的工期延誤對項目回購基價的影響機理及防范[J].土木工程學報,2010,43(7):124-128.(LIN Ping,YIN Yilin,ZHOU Jin’e.Influencing mechanism and countermeasures of excusable delay on project buy-back price baseline under BT model [J].China Civil Engineering Journal,2010,43(7):124-128.(in Chinese))

[9]杜亞靈,尹貽林.回購式契約視角下政府對BT項目的投資控制研究[J].科技管理研究,2011(23):176-179.(DU Yaling,YIN Yilin.Research on government’s investment control of BT projects from the perspective of buy-back contract[J].Science and Technology Management Research,2011(23):176-179.(in Chinese))

[10]尹貽林,姜敬波.城市軌道交通BT項目的回購調價模型研究[J].鐵道學報,2012,34(5):9-14.(YIN Yilin,JIANG Jingbo.Research on repurchase price adjustment model used for urban rail traffic BT project[J].Journal of the China Railway Society,2012,34(5):9-14.(in Chinese))

[11]高喜珍.BT項目回購價款確定方法研究[J].鐵道運輸與經濟,2010,32(9):21-24.(GAO Xizhen.Research on ascertain method of BT project repo-price[J].Railway Transport and Economy,2010,32(9):21-24.(in Chinese))

今年全國36個城市獲準建設城軌應注意防范融資風險

當前多個城市掀起軌道交通建設投資熱潮。據國家發改委統計，目前中國獲批軌道交通建設規劃的城市已達36個，今年我國城市軌道交通投資將達到2 200億元，比去年增加400億元。專家表示，在地方一窩蜂地建設軌道交通時應注意防范融資風險。

據了解，到2013年年底我國有19個城市擁有地鐵，總里程達到2 366 km，預計到2020年全國擁有軌道交通的城市將達到50個，到2020年我國軌道交通要達到近6 000 km的規模，在軌道交通方面的投資將達4萬億元，也就是說未來幾年城市軌道交通的投資將保持大幅增長。

軌道交通是地鐵、輕軌和有軌電車等交通方式的統稱。從各地披露的時間表來看，近期地鐵建設正在掀起高潮。3月28日，蘭州地鐵1號線一期工程全線開工建設；烏魯木齊地鐵1號線計劃于4月底全面開工建設；長春地鐵2號線5月全面開工；重慶今年新開工軌道交通大學城—璧山段；太原市軌道交通2號線一期工程初步設計方案已通過專家評審，將于年底全線開工；寧波軌道交通2號線二期開工在即；鄭州市今年開工的地鐵項目最多，分別是鄭州地鐵1號線二期工程、鄭州地鐵2，3號線一期工程和鄭州地鐵5號線工程。

當前很多城市熱衷于修地鐵，甚至把地鐵定位成城市“名片”。但是按照2003年出臺的《國務院關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，申報發展地鐵的城市，城區人口應在300萬人以上，地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1 000億元以上，這讓很多城市望而卻步。據了解，上述這些正在推進的地鐵項目基本上都是在審批權下放之前由國家發改委審批通過的。

2013年5月，《國務院關于取消和下放行政審批項目等事項的決定》發布，明確城市軌道交通項目由省級投資主管部門按照國家批準的規劃核準，這激發了一些三線城市建設軌道交通項目的積極性。

在各種軌道交通方式中，地鐵造價最高，從每km造價來看，有軌電車是2 000萬元左右，輕軌成本是2億元，地鐵成本是5億元，而有些城市的成本會更高，蘭州平均每km造價約7.46億元，深圳三期地鐵每km造價達9億元。高成本之下，對地鐵的資金需求是巨量的，比如“十二五”期間，廣州市的地鐵建設資金需求量高達1 551.5億元；西安目前規劃建設6條地鐵線路，總投資額將達1 058億元，而西安市2013年財政總收入僅902.5億元。專家表示，修建地鐵需巨額投資，運營時還要政府進行補貼，地方財政本就捉襟見肘，尤其要重視項目的融資風險，在各種軌道交通方式中，是否必須上馬地鐵項目也需要認真考量。

(摘自 中國土木工程學會 http://www.cces.net.cn/guild/sites/tmxh/read_zhxw_39394.html 2014-05-01)

CharacteristicsofandSuggestionsforBTModeinMetroConstructioninChina

ZHUO Facheng1,PAN Weidong2,BAI Yun2

BT (Build-Transfer) mode can reduce the financial pressure of the local government and can enhance the investment efficiency and the construction efficiency,therefore it is more and more widely used in the construction of infrastructures in China.In this paper,the pros and cons of BT mode applied in Metro projects are discussed,the experience of the application of BT mode in Line 6 of Nanjing Metro is presented,and suggestions are made for BT mode in Metro projects in China in aspect of policy,management and technology.The details of the suggestions are as follows:As for the policy,the government should establish and improve relevant laws and regulations,and should formulate scientific and rational tax systems and insurance rules; as for the management,both parties should share the risks properly and should select proper buy-back strategy,and the Owner can adjust its management depth under appropriate circumstance; As for the technology,BT mode provides a good opportunity for the Contractor to apply new technologies.

Nanjing Metro; BT mode; financing mode; Metro; infrastructure

2013-10-25;

2014-03-04

卓發成(1976—)，男，四川簡陽人，2002年畢業于中國礦業大學(北京)，巖土工程專業，碩士研究生，高級工程師，從事盾構法隧道工程施工，重點是復合地層施工技術。

10.3973/j.issn.1672-741X.2014.05.004

U 455.4

A

1672-741X(2014)05-0413-05

(1.ShanghaiTunnelingEngineeringCo.,Ltd.,Shanghai200023,China; 2.DepartmentofGeotechnicalEngineering,CollegeofCivilEngineering,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)