全面深化改革 為生態林業民生林業建設注入強大動力

耿國彪

林業是一項國家重要的基礎性行業，是建設生態文明和美麗中國的主力軍。進入新世紀以來，我國林業改革已經取得三項重大成果。一是以實施以生態建設為主的林業發展戰略為標志，我國自然生態系統保護與建設的體制機制初步建立。二是以集體林權制度改革為標志，賦予了億萬農民真正意義上的財產權利。三是以加入世界貿易組織為標志，我國林業產業市場化全球化發展格局基本形成。目前，發展生態林業民生林業，增加生態資源總量，提升生態系統功能，支撐經濟社會可持續發展，是我國林業的核心任務。在全國兩會召開前夕，本刊記者就林業改革發展中的一些重點、熱點、難點問題采訪了國家林業局局長趙樹叢。

科學把握我國林業發展的階段性特征

《綠色中國》：趙局長，感謝您在百忙中接受我們的采訪。我們知道知己知彼才能百戰百勝，請問現在我國林業發展的主要階段性特征是怎樣的？

趙樹叢：加快生態林業民生林業發展，既要把握中央的新要求，又要把握林業的新特征。2011年以來，我們完成了第八次全國森林資源清查、第四次全國荒漠化和沙化監測、第二次巖溶地區石漠化監測、第二次全國濕地資源調查和第二次全國野生動植物資源第一批調查，為科學判斷我國林業發展水平提供了重要依據。綜合分析調查監測數據可以看出，現階段我國林業發展呈現出八個基本

特征。

第一，森林資源增長與木材供應不足并存，木材供需矛盾十分突出，對森林資源的壓力日益

加大。

第二，森林資源總量提升與森林粗放經營并存，提高森林質量潛力巨大，加強森林經營勢在

必行。

第三，生態改善與生態退化并存，自然生態系統依然十分脆弱，生態資源總量依然嚴重不足。

第四，生態需求增加與資金投入不足并存，資金短缺依然是林業生產建設重要的瓶頸制約。

第五，林業產業快速發展與林區民生問題突出并存，發展綠色富民產業、改善林區民生的任務仍然十分艱巨。

第六，林業科技進步與生產技術落后并存，提升林業發展質量效益還有很大空間。

第七，社會高度關注與生態破壞嚴重并存，增強生態意識、遏制生態破壞依然任重道遠。

第八，戰略機遇與嚴峻挑戰并存，用好機遇、應對挑戰已成為各級林業部門面臨的重大考驗。

這八個“并存”的基本特征表明，我國林業發展正處在一個各種矛盾互相交織、正能量與負能量相互博弈的恢復發展階段。森林總量不足、質量不高、功能不強、分布不均的基本林情沒有根本改變，生態資源不足與日益增長的生態民生需求之間的矛盾仍然十分突出。我們要抓住新機遇，迎接新挑戰，切實把落實和嚴守生態保護紅線作為基本底線，把轉變林業發展方式作為戰略重點，全面提升生態林業民生林業發展水平，充分發揮林業在推進生態文明建設中的最大正能量。

全面深化林業改革

《綠色中國》：我們知道十八屆三中全會的主題就是深化改革，請問林業系統今后將有哪些改革措施？

趙樹叢：我國林業發展取得的巨大成就主要靠改革，解決林業發展中的困難和問題還要靠改革。目前，全面深化林業改革的任務十分繁重，要按照十八屆三中全會精神和習近平總書記關于改革的系列重要講話精神，加快推進林業改革，分類推進林業改革，有序推進林業改革，不斷為生態林業民生林業建設注入強大動力。

（一）加快完善一批改革措施。一是完善集體林權制度改革。實現集體土地所有權和承包經營權分離，是農民的偉大創造；實行承包權和經營權分離，是又一重大創新。要在確保不改變林地性質的前提下，規范林權流轉。允許農民以林地承包經營權入股發展林業產業化經營。鼓勵林地承包經營權在公開市場上向家庭林場、農民合作社、林業企業流轉，培育多種市場主體，推進林業規模化、集約化和專業化經營，使農民獲得更多的林業財產性收入。二是完善林業補貼制度。提高補貼標準，擴大補貼規模，逐步實行普惠制。加大對森林撫育、木本糧油、特色經濟林、林下經濟、木材戰略儲備的扶持力度。盡快出臺《關于加快木本油料產業發展的意見》。建立健全林業基礎設施建設扶持政策。三是完善森林生態效益補償基金制度。建立補償標準動態調整機制，逐步提高補償標準。探索建立市場化生態補償機制，多渠道籌集補償資金。對生態區位極其重要、非國有的國家級公益林，探索建立由國家出資征收、贖買或置換的機制。四是完善林權抵押貸款制度。認真落實中國銀監會、國家林業局《關于林權抵押貸款的實施意見》，健全林權抵押貸款機制，暢通貸款渠道，擴大貸款規模。完善林業貸款貼息政策，推進林業貸款據實貼息。探索建立國有林業融資平臺和機制。五是完善森林保險制度。擴大森林保險覆蓋面，提高保費補貼標準，推動建立巨災風險準備金制度。總結國有林保險保費補貼試點經驗，逐步建立國有林保險制度。六是堅持誰破壞、誰治理，完善森林植被恢復費征收制度。提高征占用林地成本，大幅度提高森林植被恢復費征收標準，規范資金使用和管理。七是完善育林基金征收制度。落實好基層林業部門行政事業經費納入同級財政預算的規定，健全育林基金全部用于林業生產經營的政策。八是完善林業產業市場化改革。大幅度減少政府對資源的直接配置，充分發揮市場在林業產業發展中的決定性作用，使林業產業依據市場規則、市場價格、市場競爭，實現效益最大化和效率最優化。九是完善林業統計制度。加快制定與《林業及相關產業分類》相適應的林產品目錄，建立到基層、到企業的數據巡查制度，切實提高林業統計數據質量。十是完善考核黨政干部的林業指標體系。森林覆蓋率和蓄積量已納入國家“十二五”規劃綱要考核指標體系，防沙治沙目標責任也納入了中組部考核省級政府和領導干部的指標，要繼續完善考核辦法，做到科學、規范、簡便、及時、有效，并力爭增加權重。

（二）扎實抓好一批改革試點。對已經看準并經過批準的改革措施，要精心組織試點，為全面推進改革積累經驗。一是抓好國有林場改革試點。明確國有林場生態公益功能定位和公益事業單位屬性，建立相應的財政預算、社會保障、勞動人事管理等制度。加強森林培育和生態保護，強化森林資源監管，妥善分離林場辦社會職能，安置富余職工，化解歷史債務。認真總結試點經驗，盡快完善《國有林場改革方案》。二是抓好林木采伐管理機制改革試點。探索既有利于保護森林又有利于經營森林、既有利于木材生產又有利于森林增長的林木采伐管理新機制。改革的方向是，進一步放活對集體林區商品林的采伐利用管控，尤其要放活對速生豐產用材林、短周期工業原料林和竹林的管控，減少審批環節，簡化審批程序，方便林農自主經營。三是抓好沙化土地封禁保護制度試點。在沙區開展封禁保護是大面積防沙治沙、改善生態的有效途徑。要按照財政部、國家林業局的要求，精心組織試點，加強調查研究，及時解決問題，建立相關制度，逐步在沙區推開。四是抓好濕地保護制度試點。今年財政部和國家林業局將開展濕地生態效益補償、退耕還濕、濕地保護獎勵試點。各試點單位要高度重視，盡快調研，制定試點方案，并認真總結試點經驗，為完善補償標準和管理制度提供依據。五是抓好森林認證制度試點。森林認證是國際上運用市場機制促進森林可持續經營和綠色消費的一種制度安排，也是林產品進入國際市場的綠色通行證。要通過試點，逐步建立國際上認可的指標體系和運行機制，促進森林可持續經營和林產品國際貿易。

（三）精心謀劃一批改革頂層設計。對涉及面廣、情況復雜、需要中央決策的改革措施，要整體謀劃，搞好頂層設計。一是搞好國有林區改革頂層設計。要明確國有林區功能定位，理順政府管理林區社會職能和森林資源管理體制，實行森林資源管用分開，完善政策支持體系，逐步停止重點國有林區天然林商業性采伐，建立起有利于保護和發展森林資源、有利于改善生態改善民生、有利于增強林業發展活力、權責利相統一的國有林區經營管理體制。二是搞好森林經營制度頂層設計。對森林實行科學經營，大幅度提高森林質量，實現森林資源可持續利用，是我國林業發展的永恒主題，也是轉變我國林業工作重心的基本方向。要深入研究，統籌謀劃機構職能設置、政策支持體系和監督考核機制，為推動實現這一重大轉變提供制度保障。三是搞好自然生態系統保護體制機制頂層設計。保護自然生態系統，扭轉生態系統嚴重退化的局面，是建設生態文明、維護生態安全的根本基礎。要從有利于自然生態系統保護、實現中華民族永續發展的戰略高度，研究完善自然生態系統保護管理的體制機制。深入研究國際上國家公園體制的模式，力爭早日開展試點。四是搞好森林資源資產產權制度改革頂層設計。深入研究集體林、國有林、濕地、沙化土地和野生動植物產權管理制度，為理順產權關系提供依據。

（四）深入研究儲備一批改革措施。對必須推進、中央尚未作出具體部署的改革，要及早介入，提前研究，掌握主動。一是研究生態文明制度體系建設問題。深入研究系統完整的生態文明制度體系，特別是適應生態文明建設的行政管理體系、目標體系、考核辦法等相關制度設計。二是研究林業混合所有制經濟發展問題。探索林業混合所有制經濟發展模式，為做大做強林業產業、壯大綠色經濟提供更廣闊的空間。三是研究林業法制問題。圍繞加強生態文明建設的新要求，抓緊研究提出修改林業相關法律法規的建議。研究提出《濕地保護條例》、《森林公園條例》等立法草案。四是研究林業重大戰略問題。抓緊研究如何在林業上讓市場發揮決定性作用和更好地發揮政府作用、如何在保護好生態的同時加快發展林業產業、如何充分發揮兩個市場兩種資源的作用等重大問題，提出具體的改革舉措。

當前林業的重點工作

《綠色中國》：那么，當前我國林業一些亟待解決的問題有哪些？

趙樹叢：加快發展生態林業民生林業，增加生態資源總量，提升生態系統功能，支撐經濟社會可持續發展，是我國林業的核心任務。當前，林業改革發展中有一些重點、熱點、難點問題和薄弱環節，需要我們高度重視。

（一）關于嚴守生態保護紅線問題。去年，我們根據國務院賦予的職責在自然生態系統中率先劃定了森林、濕地、沙區植被、物種保護4條生態紅線。下一步，要把劃定的紅線落實到省、市、縣，落實到地圖上、地塊上，并向社會公布，接受社會監督。同時，要制定最嚴格的生態保護紅線管制原則和管理辦法。

（二）關于干旱半干旱地區造林問題。全國近6億畝宜林地中，67%分布在干旱、半干旱地區，這是今后我國造林綠化的重點難點地區，增加森林面積仍然是這些地方的主要任務。要認真總結推廣干旱、半干旱地區造林綠化的成功經驗，確保造一片活一片成林一片。

（三）關于森林經營問題。科學合理的森林經營措施是加快培育健康穩定森林生態系統的必由之路。德國通過100多年的近自然森林經營，平均每公頃森林蓄積量高達320立方米，用僅占我國6%的森林面積，實現了相當于我國60%的林業產值。我國有16億畝中幼林，是提高森林質量的潛力所在，只要長期堅持科學經營，完全能夠達到林業發達國家的經營水平。各地特別是南方地區要科學制定長期森林經營規劃和具體經營方案，確定森林經營目標，逐步推行以森林培育為目的的采伐方式。

（四）關于實施生態修復工程問題。改革開放以來，特別是1998年以來，我國實施了一系列重大生態修復工程，對改善生態改善民生發揮了重大作用。今年，國家將啟動新一輪退耕還林，開展退耕還濕、重金屬污染耕地治理及退化防護林改造試點。在實施生態修復工程中，要把發展生態林業與民生林業有機結合起來，以改善生態推動民生改善，以改善民生促進生態改善。

（五）關于發展綠色富民產業問題。我國林業產業總產值已由2002年的4634億元增加到2013年的4.46萬億元，十年增長近9倍，為經濟社會發展作出了重大貢獻。林業產業既是綠色產業，又是富民產業。加快綠色富民產業發展，仍然是我國增加綠色資產、創造綠色就業、推動綠色增長的優勢和潛力所在。要編制產業規劃體系，科學合理布局。要完善產業政策，加大扶持力度。要發揮特色優勢，培育主導產業。要加強改組改造，推動產業升級。要健全林產品流通體系，建立林產品市場預測預警系統和信息發布平臺。

（六）關于加強城鎮生態建設問題。2012年全國城鎮人口已達7.1億，預計到2030年將超過10億。加強城鎮生態建設，已成為十分重要和緊迫的民生問題。要借鑒發達國家的經驗，把森林、濕地、綠地、各類公園等作為有生命的重要基礎設施列入城鎮建設規劃，構建以森林為主體、城鄉一體的城鎮生態系統，讓居民看得見青山綠水，享受到生態產品，生活在綠色美麗的城鎮中。

（七）關于林業科技創新問題。我國優良種苗選育、困難立地造林、林產品精深開發等關鍵技術研發工作仍很薄弱，科技推廣嚴重滯后。要全面深化林業科技體制改革，加快建設林業科技創新體系，建立產學研協同創新機制，推進林業應用型技術研發市場化、企業化，促進林業科技成果資本化、產業化。要構建公開透明的國家林業科研管理和項目評價機制，建立由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的新機制，不斷完善科技人才培養、評價、選拔、使用機制，為林業建設提供堅強的人才保障和技術支撐。要特別重視林業科技推廣服務體系建設，推動研發與推廣緊密結合，使科技成果盡快轉化，真正發揮效益。

（八）關于發揮市場的決定性作用問題。隨著以生態建設為主林業發展戰略的實施，我國已初步建立林業公共財政政策體系，中央林業投入由改革開放初期的每年5億多元增加到2013年的1450億元，政府在推動林業發展中發揮了重大作用。但是，市場在林業資源配置中的決定性作用還沒有得到充分發揮。各級林業部門要充分認識林業發展的巨大市場空間，充分認識市場在林業資源配置中的決定性作用，正確處理好政府與市場的關系。在充分發揮政府主導作用推動生態建設的同時，要更加注重發揮市場在推動林業產業發展方面的決定性作用，既用好“有形的手”，又用好“無形的手”，堅持用政府力量推動生態建設，用市場力量推動產業發展。

（九）關于林業對外開放問題。近年來，我國林業對外開放程度不斷加深，林業問題國際化、政治化趨勢日益明顯。我們既要看到對外開放給我國林業帶來的巨大紅利，充分利用兩種資源、兩個市場，更要看到林業全球化帶來的巨大挑戰。各級林業部門要從維護國家戰略大局、國家形象和利益的高度出發，認真履行國際公約，樹立負責任大國形象，增強我國林業的國際影響力和話語權。要妥善應對氣候變化、野生動植物保護、木材非法采伐等林業熱點問題，加強林業對外宣傳，營造互利互信、合作共贏的國際環境。要加快實施林業“走出去”戰略，鼓勵和支持林業企業開展境外投資，積極應對林產品對外貿易摩擦。要繼續引進先進管理經驗和技術，優化林業利用外資結構。

（十）關于擴大林業影響力問題。與過去相比，我國林業影響力顯著增強。但是，林業眾多的特殊功能以及對經濟社會發展的巨大綜合效益遠未被社會所認識。林業是一項社會性很強的公益事業，需要全社會的大力支持和廣泛參與。這就要求我們既要會做又要會說，既要當實干家又要當宣傳家。特別是林業部門的領導干部要把宣傳作為擴大林業影響、提升林業地位的重要措施，抓在手上，抓出成效，讓全社會真正了解林業，高度關注林業，自覺支持林業。