G市社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系的再構(gòu)建研究

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 吳貴洪 路瑤

1 G市基層管理體制改革試點(diǎn)概況

G市2010年在X區(qū)、J區(qū)啟動城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作，后于2011年擴(kuò)大改革試點(diǎn)，2012年全市49個街道辦事處全部撤銷，取而代之的是新設(shè)立的90個新型社區(qū)，從此G市的街道辦正式退出歷史舞臺。在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)撤銷街道辦、設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心是試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，以求精簡管理層級，從而形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理模式，即把市、區(qū)、街道辦、社區(qū)四級管理層次精簡為市、區(qū)、社區(qū)三級管理層次，實(shí)現(xiàn)了從“衙門化”的街居管理體制向“公共服務(wù)+社區(qū)自治”的社會化治理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變[1]。

綜合G市各社區(qū)服務(wù)中心的職責(zé)，可以簡述為：一是指導(dǎo)(村)居民委員會依法自治，組織協(xié)調(diào)社區(qū)單位、居民參與支持社區(qū)共駐共建；二是為社區(qū)居民、單位提供政務(wù)和社會化服務(wù)；三是負(fù)責(zé)并協(xié)調(diào)區(qū)屬各職能部門在轄區(qū)內(nèi)的行政與管理事務(wù)，負(fù)責(zé)區(qū)屬各相關(guān)職能部門派駐人員的協(xié)調(diào)和管理；四是負(fù)責(zé)轄區(qū)人民調(diào)解及矛盾糾紛排查調(diào)處工作，維護(hù)轄區(qū)社會穩(wěn)定；五是發(fā)動社區(qū)群眾和社會組織積極參與社區(qū)建設(shè)；六是完成區(qū)委、區(qū)政府交辦的其他工作[2]。

2 G市社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系存在的問題

目前，我國各級政府績效評估基本處于探索階段，而作為基層管理主體的社區(qū)服務(wù)中心因在全國都只有10余年的歷程，故而國內(nèi)現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)中心都不具有完備的績效評估體系，上級政府也較少對下轄社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行全面而系統(tǒng)的績效評估。

2.1 G市社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系存在的主要問題

對于G市而言，其社區(qū)服務(wù)中心績效評估體系存在與全國其他城市相似的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

2.1.1 正確導(dǎo)向性不足，引發(fā)諸多失職現(xiàn)象

正確、合理的指標(biāo)設(shè)定必然引導(dǎo)政府的正確行為。反之，則必然導(dǎo)致錯誤的行為和結(jié)果。由于社區(qū)服務(wù)中心績效指標(biāo)設(shè)定不合理，導(dǎo)致其正確導(dǎo)向性不足，引發(fā)諸多失職現(xiàn)象。G市當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系設(shè)置不合理，中心績效評估“繼承”改革前街道辦以數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的傳統(tǒng)，片面地強(qiáng)調(diào)了各項(xiàng)指標(biāo)的增長要求，而忽視了各種社區(qū)服務(wù)質(zhì)量改善。

2.1.2 整體統(tǒng)一性不足，指標(biāo)體系難以切實(shí)形成

當(dāng)前，隨著人們對中藥需求量的增大以及用藥安全意識的加強(qiáng)，中藥質(zhì)量控制越顯重要。指紋圖譜作為一種有效的中藥質(zhì)量控制模式，以其科學(xué)的理論依據(jù)獲得了國際上的一致認(rèn)可[10]。指紋圖譜在色譜峰未明確為何種成分的情況下，仍能給出充分、可靠的信息，用以控制中藥材質(zhì)量[11]。

G市社區(qū)服務(wù)中心績效評估的過程主要是：先在年初簽訂目標(biāo)責(zé)任書，然后年終由區(qū)府辦下設(shè)目標(biāo)督察室牽頭，聯(lián)合區(qū)各職能部門對社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行評估。但是，各職能部門一般是各自按照其評估要求展開評估，盡管有目標(biāo)督察室的牽頭，仍表現(xiàn)為整體統(tǒng)一性嚴(yán)重缺乏，致使指標(biāo)體系難以切實(shí)形成。

2.1.3 客觀實(shí)在性不足，數(shù)字任務(wù)化傾向嚴(yán)重

當(dāng)前，G市應(yīng)用的社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)，客觀實(shí)在性也不足，績效指標(biāo)在設(shè)定、派發(fā)過程中未能因地制宜、與時俱進(jìn)，單純性的數(shù)字任務(wù)化傾向嚴(yán)重，與全國社會發(fā)展需求和G市實(shí)際情況相脫節(jié)，造成了多起工作最終未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的局面。

2.2 解決問題的對策——再構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系

G市社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系面臨的主要問題急需解決，而解決問題最好的對策就是再構(gòu)建科學(xué)合理、全面系統(tǒng)的指標(biāo)體系。但由于G市自身的相關(guān)理論指導(dǎo)和工作實(shí)踐的缺陷，再構(gòu)建績效評估指標(biāo)體系面臨諸多困難。

2.2.1 再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系面臨的主要困難

第一，各職能部門各有其評估指標(biāo)，整合困難。社區(qū)服務(wù)中心年初與區(qū)各職能部門簽訂相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任書，而年終又分別由區(qū)各職能部門展開評估，雖有區(qū)府辦下設(shè)目標(biāo)督察室牽頭引線，但是作用并不明顯，且因時間不統(tǒng)一，在各有評估指標(biāo)的情況下，整合區(qū)各職能部門對社區(qū)服務(wù)中心的績效評估指標(biāo)建成指標(biāo)體系著實(shí)面臨不小困難。

第二，各職能部門間績效評估能力參差不齊，阻力較大。區(qū)各職能部門因領(lǐng)導(dǎo)重視力度、部門發(fā)展能力以及工作人員能力不盡相同，必然出現(xiàn)各職能部門間對社區(qū)服務(wù)中心績效評估能力參差不齊。若要再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系，不僅需要區(qū)政府的指導(dǎo)和督促，更需要各職能部門的主動配合。然而，區(qū)各職能部門間必然會出現(xiàn)主動積極性差異，如此再構(gòu)建指標(biāo)體系面臨的阻力較大。

第三，再構(gòu)建指標(biāo)體系面臨技術(shù)性難題。再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績效指標(biāo)體系不僅面臨指標(biāo)設(shè)定、實(shí)際應(yīng)用的難題，也面臨著技術(shù)性難題，尤其存在績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)定的困難。需要會同政府相關(guān)部門人員、績效評估專家、評估操作人員、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行專家和部分社區(qū)居民參與，按照城市實(shí)際情況設(shè)定一級、二級、三級指標(biāo)，并設(shè)置權(quán)重，最后給出指標(biāo)說明，不僅為了便于切實(shí)應(yīng)用，更為了防止指標(biāo)之間相互覆蓋。

2.2.2 再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系的必要性和可行性

盡管再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系面臨著諸多困難，但是該指標(biāo)體系構(gòu)建有其必要性。只有建立科學(xué)合理、全面系統(tǒng)的中心績效評估指標(biāo)體系，才有助于促進(jìn)中心績效評估指標(biāo)體系的妥善應(yīng)用，推動中心工作更有效開展，進(jìn)而提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、保障社區(qū)居民利益，并為解決中心績效評估面臨的困境指明方向，為中心相關(guān)研究做出有益性補(bǔ)充。

再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系不僅有其必要性，也有其可行性。當(dāng)前，包括G市在內(nèi)的全國諸多城市都進(jìn)行了城市基層管理體制改革，撤銷了街道辦，成立了新型社區(qū)服務(wù)中心，對中心進(jìn)行績效評估已經(jīng)具備了統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)的相關(guān)理論和實(shí)際操作的基本能力，只是需要進(jìn)一步加以完善，把各項(xiàng)指標(biāo)系統(tǒng)性整合，從而形成更切實(shí)際的指標(biāo)體系。

3 社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系的再構(gòu)建

3.1 社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系再構(gòu)建過程

3.1.1 社區(qū)服務(wù)中心職能與績效評估一級指標(biāo)

各種組織特定的職能活動，幾乎都可以由一定的績效指標(biāo)表現(xiàn)出來。以社區(qū)服務(wù)中心的職能活動為基礎(chǔ)設(shè)計績效指標(biāo)，能夠較系統(tǒng)、較全面地反映組織績效信息，并能更好地體現(xiàn)中心績效的價值。評估指標(biāo)體系的設(shè)置，要體現(xiàn)中心職能新的發(fā)展方向，根據(jù)新的職能體系設(shè)置績效評估指標(biāo)[3]。根據(jù)社區(qū)服務(wù)中心六大職責(zé)，可將其職能分解為社區(qū)共駐共建職能、社區(qū)服務(wù)職能、社區(qū)文化職能、社區(qū)治安與環(huán)境職能、社區(qū)協(xié)調(diào)與管理職能，共五大職能，它們相應(yīng)地成為績效評估指標(biāo)體系的一級指標(biāo)(見表1)。

3.1.2 社區(qū)服務(wù)中心績效評估一級指標(biāo)的分解

社區(qū)服務(wù)中心績效評估一級指標(biāo)設(shè)定后，需要將其分解，科學(xué)、合理地形成二級指標(biāo)，為三級指標(biāo)設(shè)定打下基礎(chǔ)。在分解一級指標(biāo)時，要求分解出來的二級指標(biāo)必須與一級目標(biāo)相一致，是一級指標(biāo)的直接“下屬”，并涵蓋一級指標(biāo)所有的內(nèi)容和要求。從上述績效評估指標(biāo)體系的一級指標(biāo)可以分為：A社區(qū)共駐共建、B社區(qū)服務(wù)、C社區(qū)文化、D社區(qū)治安與環(huán)境、E社區(qū)協(xié)調(diào)與管理。它們相應(yīng)地分解為：A1指導(dǎo)居(村)委會、A2社區(qū)自治組織、A3居民參與；B1社區(qū)服務(wù)組織與管理、B2基礎(chǔ)設(shè)施、B3社會保障服務(wù)、B4社區(qū)便利利民服務(wù)；C1活動組織與開展、C2文化娛樂、C3義工品牌、C4精神文明、C5居民素質(zhì)；D1社區(qū)治安、D2治安防范、D3環(huán)境衛(wèi)生、D4人文環(huán)境；E1社區(qū)單位協(xié)調(diào)、E2轄區(qū)職能部門配合、E3社區(qū)管理(見表1)。

3.1.3 社區(qū)服務(wù)中心績效評估三級指標(biāo)的設(shè)定

設(shè)定社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)，尤其是針對三級指標(biāo)，需要進(jìn)行要素調(diào)查。要素調(diào)查可以運(yùn)用多種靈活方法，如調(diào)查問卷法和訪談法。進(jìn)行要素調(diào)查，展開深入分析，設(shè)定一級、二級指標(biāo)后，根據(jù)收集的充分而有效的基礎(chǔ)指標(biāo)信息資料，相應(yīng)地設(shè)定三級指標(biāo)，以保證績效評估結(jié)果的客觀和公正。據(jù)此，相應(yīng)地獲得社區(qū)服務(wù)中心各對應(yīng)的三級指標(biāo)：A11居(村)委會工作完成進(jìn)度、A12居(村)委會工作偏離程度、A13居(村)委會工作居民滿意度，A21社區(qū)自治組織數(shù)量、A22社區(qū)自治組織參與率、A23社區(qū)自治組織知名度，A31中心選舉活動參與率、A32社區(qū)志愿者人數(shù)、A33中心評議活動參與率；B11社區(qū)服務(wù)管理、B12社區(qū)服務(wù)次數(shù)、B13社區(qū)服務(wù)滿意度，B21居民生存與發(fā)展機(jī)會的認(rèn)可度、B22急需服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)有存量、B23獲取社區(qū)信息的便捷度、B24急需社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況，B31就業(yè)服務(wù)、B32計劃生育服務(wù)、B33其它福利服務(wù)，B41居民日常生活、B42特殊群體服務(wù)、B43停車服務(wù)、B44其他個性化服務(wù)；C11組織工作、C12社區(qū)活動開展情況、C13業(yè)余活動類型豐富度、C14上級關(guān)注程度、C15媒體報道次數(shù)，C21居民文化程度、C22社區(qū)圖書館藏書量、C23娛樂場所存量，C31志愿者服務(wù)管理、C32志愿者服務(wù)次數(shù)、C33志愿者服務(wù)效果，C41社區(qū)教育、C42社區(qū)科學(xué)文化修養(yǎng)、C43和諧家庭指數(shù)、C44睦鄰互助，C51社區(qū)居民思想道德素質(zhì)、C52社區(qū)居民心理健康、C53社區(qū)風(fēng)氣狀況、C54社區(qū)居民文化生活滿意度；D11外籍人口比例、D12刑事案件下降率、D13居民安全感，D21突發(fā)時間應(yīng)急能力、D22公共安全保障、D23居民對社區(qū)治安狀況滿意度，D31環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、D32綠地面積、D33衛(wèi)生狀況，D41人際關(guān)系和諧度、D42每年居民自愿服務(wù)開展次數(shù)；E11駐區(qū)單位數(shù)量、E12中心協(xié)調(diào)次數(shù)、E13中心協(xié)調(diào)效果，E21轄區(qū)職能部門數(shù)量、E22中心配合次數(shù)、E23中心配合效果，E31共駐共建權(quán)限、E32物業(yè)管理居民滿意度、E33流動人員管理滿意度、E34區(qū)委、區(qū)政府交辦工作完成情(見表1)。

3.2 新型社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系

根據(jù)一定的邏輯框架，設(shè)定社區(qū)服務(wù)中心績效評估一級、二級和三級指標(biāo)，并結(jié)合G市的實(shí)際情況進(jìn)行檢驗(yàn)和修正，最后構(gòu)建出社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系(見表1)。

表1 社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系構(gòu)想

4 新型社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系的應(yīng)用

4.1 新型社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系應(yīng)用的意義

對社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系的質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，是指標(biāo)體系建成后至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，有助于促進(jìn)指標(biāo)體系評估功能的充分發(fā)揮，有助于實(shí)現(xiàn)績效評估結(jié)果科學(xué)性的更大提高，有助于推動績效評估指標(biāo)體系的后續(xù)應(yīng)用。指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)權(quán)重的確定和指標(biāo)數(shù)據(jù)的計算等是指標(biāo)體系的后續(xù)應(yīng)用主要內(nèi)容[6]。相應(yīng)地，應(yīng)用新型社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系也有助于推進(jìn)評估指標(biāo)體系質(zhì)量的更好檢驗(yàn)，能夠充分發(fā)揮指標(biāo)體系的評估功能，并逐步彌補(bǔ)再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系中沒有設(shè)置指標(biāo)權(quán)重的缺憾。

4.2 新型社區(qū)服務(wù)中心評估指標(biāo)體系應(yīng)用前景展望

新型社區(qū)服務(wù)中心績效評估指標(biāo)體系，是基于G市實(shí)際情況構(gòu)想出來的，體現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)中心的職能和上級政府或評估組織對社區(qū)服務(wù)中心的評估要求，即便在應(yīng)用中還面臨指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)權(quán)重的確定和指標(biāo)數(shù)據(jù)的計算等難題，但是應(yīng)用前景是廣闊的，某種程度上，不僅可以適用于G市各區(qū)市縣，還可以推廣到其他基層管理體制改革相類似的城市。

[1]謝紅生,唐黎.貴陽市城市基層管理體制改革研究[EB/OL].http://www.gzsmzt.gov.cn/content-20-3792-1.html.2011-06-08.

[2]白云區(qū)政府辦.關(guān)于印發(fā)《白云區(qū)城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的通知[EB/OL].2007.http://www.gzbaiyun.gov.cn/newsfile/AQUP5NLM/111031/130215208_1606.html.2011-10-31.

[3]李磊.地方政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建及其應(yīng)用研究[D].鄭州:鄭州大學(xué).

[4]劉軍偉,葉青.和諧社區(qū)綜合指標(biāo)體系及其應(yīng)用——以上海市普陀區(qū)長風(fēng)街道為例[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2007(9).

[5]赫揚(yáng)揚(yáng),李紅勛.基于AHP的和諧社區(qū)績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].管理觀察,2009(1).

[6]盛明科.地方政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建及其應(yīng)用研究[D].湘潭:湘潭大學(xué)管理學(xué)院,2005．