中央紀委破解“誰來監督監督者本身”

孫昌鑾 鄒春霞

近日，中央紀委再次調整內部機構，增設紀檢監察干部監督室。中央紀委的這一動作被專家解讀為破解“誰來監督監督者本身”這一難題的新嘗試。地方紀委是否會對應設置這一機構？該機構監管的主要對象又是誰？這一被寄予厚望的新機構如何治理“燈下黑”？

紀委書記因何落馬？

主要問題都“與錢有關”

去年歲末今年年初，中央紀委相繼發布的兩條重磅消息直接涉及兩名紀檢系統內部的前高官，四川省政協主席李崇禧和山西省委副書記金道銘分別因涉嫌嚴重違紀違法被調查。

三人曾任省紀委書記、中央紀委委員

李崇禧、金道銘2人均長期在紀檢系統工作過，也均擔任過省紀委書記的職務。李崇禧在紀檢系統工作長達18年之久，曾任四川省紀委書記。而金道銘長期在中央紀委監察部任職，歷任中央紀委辦公廳主任、交通部紀檢組長等職，空降山西后也曾擔任過省紀委書記一職。

在此之前的2009年，曾擔任過廣東和浙江兩省紀委書記的王華元則是首個落馬的省級紀委書記。而此番李崇禧和金道銘2人的落馬，意味著在短短5年內，就有3名擔任過省紀委書記的紀檢高官因嚴重違紀違法而落馬。這3人都曾擔任過中央紀委委員。

十余名紀檢官員落馬

記者梳理近年的公開報道進行不完全統計，發現近十年落馬的紀檢官員不下15人，其中多數曾擔任過不同級別的紀委書記，包括湖南省原紀委副書記杜湘成、湖南省郴州市原紀委書記曾錦春、湖南省常德市原紀委書記彭晉鏞、湖南省婁底市原紀委書記羅子光、重慶市沙坪壩區原紀委書記鄭維等人。

梳理落馬紀檢官員所涉及的罪名可發現，幾乎所有落馬紀檢官員均涉受賄罪。其他涉及的罪名也大多與經濟問題相關，如貪污罪、巨額財產來源不明罪等。此外，涉及的罪名還有故意泄露國家秘密罪、妨害罪證罪等。

監管紀委書記難在哪兒？

“上級很難管，同級不好管，下級不敢管”

省級紀委書記落馬，一度引發公眾對于“誰來監督紀委書記”的疑問。在外界看來，對紀委書記的監管存在“上級很難管，同級不好管，下級不敢管”的現象。

2014年3月23日，制度反腐專家李永忠表示，“同體監督”的制度性缺陷是難以對紀委實現科學有效監督的最大難題之一?！霸黉h利的刀也砍不了自己的刀把，目前對紀檢干部的監督主要在于系統內的自我監督，而來自體系外的監督是缺失的、滯后的、低效的?！崩钣乐艺J為，紀檢系統體系外的監督更多是靠舉報、揭發，而這樣的監督是分散的、零星的、非組織的，往往是揭發、舉報很長時間才會引起重視并去查處。

李永忠以曾錦春案為例說：“當時湖南省紀委沒有發現，中央紀委也沒有發現，最后發現的時候，已到了不得不處以死刑的程度。為什么當時沒發現，就是因為缺乏體系外的監督?！?/p>

而在北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水看來，包括紀委書記在內的紀檢監察干部之所以難以受到監督，重要原因是“進口關”不嚴，即紀檢監察干部的配置和使用不是出于反腐工作要求，而是出于人員安排甚至安置的要求，并沒有完全考慮相關人員的自身素質、業務能力和工作意愿。

特別是一些紀委書記的選拔任用，主要是基于干部的職務安排，考慮更多的是職級和待遇。莊德水也贊同體系外監督力量薄弱之說。他分析說，原因在于監督信息的不對稱，公眾無法及時獲知紀檢監察系統內部情況，難以有針對性地開展監督。

新機構如何治理“燈下黑”？

“要抓住狐貍必須比狐貍更狡猾”

干部監督室重點監督誰？

近日，中央紀委增設干部監督室的動作，被認為是破解“燈下黑”的又一嘗試。據中央紀委副書記陳文清披露，該監督室編制30人，設4個處，專門負責監督紀檢監察干部，由中共中央書記處書記、中央紀委副書記趙洪祝直接分管。該機構主要受理與紀檢監察內部人員有關的信訪舉報處理、線索調查和訓誡懲處。

莊德水認為，目前，干部監督室很可能會處理大量反映地方紀委人員的信訪舉報。下一階段，將強化下管一級的原則，重點加強對地方紀委領導班子成員的監督和管理。值得一提的是，落馬后的原郴州紀委書記曾錦春曾提出過類似建議。他認為，上級紀委應直接對各級紀委監察部門行使監督權，專門成立監督局，只監督紀委工作。

地方紀委是否設干部監督室？

李永忠介紹，在中央紀委監督部內，此前有專門查處機關內部違紀違法行為的機關紀委。而此次增設的監督室，關鍵是要查整個紀檢監察系統。

“查案是有層級有權限的，中央紀委的干部監督室主要查處省級紀委，而下一層級的地方紀委如果有特別典型、特別惡劣的案子，中央紀委干部監督室也可越級查，但屬非常態做法。”李永忠表示，根據紀檢監察體制改革要求和對口管理原則，地方紀委將在職能轉變、機構設置方面與中央紀委相對接，也會設立專門的干部監督機構來強化監督。

為何由書記處書記直接管？

李永忠認為，由于被監督對象都是紀檢干部，而他們是辦案的內行，反偵查、反監督和反辦案的能力比較強，所以這對干部監督室工作人員的業務能力、政治素質的要求會更高。他比喻說：“要抓住狐貍就必須比狐貍更狡猾?！?/p>

對于由趙洪祝直接管理干部監督室的安排，李永忠認為，趙洪祝在擔任中央紀委副書記的同時還是中央書記處書記，他的這一身份不僅說明了決策層對此事的重視，也在某種程度上體現了中央對紀檢系統的監督，有些情況他可以直接向中央書記處報告。

“燈下黑”如何才能根除？

應從“同體監督”變為“異體監督”

李永忠認為，設立干部監督室是對人民群眾要求解決“燈下黑”呼聲的回應，也是通過紀檢制度改革推動政治體制改革的舉措之一，應肯定其積極意義。同時，在李永忠看來，設立干部監督室更多只是應對當務之急的權宜之計，雖然對改變紀委書記的監管難題會有一定程度幫助，但本質上并未擺脫“同體監督”的老路，不是在紀委外設立機構來監督紀委。若要治本，最終還要靠“異體監督”解決。

專家稱腐敗“存量呆賬”大

李永忠進一步解釋，目前腐敗“存量呆賬”很大，使得紀檢監察機關的選擇性執紀執法有了主觀可能。換言之，紀檢干部被收買、利用、拉攏的可能性在增加?！艾F在設立一個監督自己的機構，主要還是針對紀檢干部面臨被拉攏的可能性比過去大得多的現狀，設立之后肯定會有一定效果，但效果有多大、能否解決根本性問題，還需打一個問號?！?/p>

干部監督室應保持獨立性

李永忠說，干部監督室要保持一定的獨立性和權威性，如果還是處在“同體監督”模式下，就難以解決“燈下黑”。最終，還是要通過民眾的監督包括媒體監督等體系外的監督，從“同體監督”變成“異體監督”。

對“異體監督”實現的路徑，李永忠認為可先找一個地方試驗，如獲得成功可在全國范圍內復制。

莊德水也認為，同體監督難以達到監督效果。他同時表示，當前缺乏一項專門針對紀檢監察干部日常行為監管的具體制度，對紀檢監察干部提出更高的廉政要求是合情合理的。