紀委之變

覃愛玲

除了“習大大”的新聞，中國當前政治的最大熱點便是紀委的反腐消息。

中央辦公廳法規局處長林飛近日在中紀委官網訪談時，提起一個關于黨內紀檢建設立法的細節。他回憶，2013年2月，習近平在《人民日報》一條消息上做出批示，要求針對厲行節約反對浪費問題，構建全方位、立體式的制度體系。

于是中辦法規局就按照要求，提出“1+20”的制度設計框架，即制定1部關于厲行節約方面的綜合性黨內法規，出臺20項與之配套的法規制度，涵蓋公務差旅、因公出國、公務接待、預算管理、領導干部待遇等各方面。2013年11月中央印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，即是其中的“1”，其他的20項法規制度也已陸續出臺，包括《黨政機關國內公務接待管理規定》、《中央和國家機關會議費管理辦法》和《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》等等。

從這一細節中可知，分工上由中紀委主抓的作風廉政問題，也是黨內最高領導人常親力親為的重點領域。中紀委在元旦、春節、中秋和國慶等重要節點發通知，嚴禁用公款購買月餅賀卡、煙花爆竹等節禮的行為，看似瑣碎，與上述習近平的要求和具體做法，頗有相似之處—貌似細節性問題，實則是開啟了一連串的具體制度建設。

伴隨著這場歷時近兩年、已經常態化的反腐運動，作為主要推動者的紀委系統已成為實質上最重要的政治部門之一，從系統內部和在整個政治體系中的位置等各個方面，都發生了大的改變，并且這種變化將持續發生。

中國目前的幾大政治部門中，由于正被系統性地重整，政法委的權能明顯比以前縮小。組織部門的身影也很少見。與前任中組部長的高調創新相比，本屆中組部部長趙樂際的新聞曝光率甚低。

一個背景是，面對頻頻被查的大量官員，許多人的基本想法是：上上下下、各個領域存在如此大規模的不合格官員，組織系統的選拔考核工作怎么改進？這明顯使組織系統處于一個難言高調的狀態。

無論在中央還是地方，都可以明顯看出紀委系統在實際政治生活中影響力的大大提高。這既包括非明文的權力含金量的上升，比如為了“不出事”，在同級黨委中，紀委書記的話語權提高，還包括明文的提升，比如主要領導干部向上級紀委全會述廉述責并接受評議質詢，許多地方的紀委書記在黨委常委排名中更加靠前，干部選任要“一報告兩評議”、用人責任離任檢查等。

今年6月，中央出臺了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，對紀檢體制改革進一步明確。紀委的雙重領導體制，紀檢機構的全覆蓋，主要領導的“主體責任”等，都是紀檢體制改革有重大影響的內容。

在強勢中紀委的情況下，紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化已取得明顯效果。按照規定，查辦腐敗案件時的線索要向上級紀委匯報，紀委書記、副書記提名和考察以上級紀檢部門為主的要求，強化上級紀委對下級紀委的領導等。

紀委派駐機構的全覆蓋和統一管理也正穩步推進，將逐步落實派駐紀檢機構對中央機構、國家機關、央企、中央管的大的事業單位，派駐紀檢機構的全覆蓋，并改進省區市巡視工作，探索開展專項巡視，逐步實現對地方、部門、企事業單位全覆蓋。

如何監管“一把手”，一直是黨內反腐的一大難題。全面落實黨委在紀檢工作中的主體責任，正是對地方主要領導在這一問題上的一大制衡。按照規定，出事后，要實行“一案雙查”，既追究當事人的責任，又追究相關領導者的責任，倒查有關黨組織在執行組織紀律方面是否存在問題，倒查有關黨組織主要領導是否履行了管理、監督之責，還要倒查有關黨組織分管領導是否做到了抓早抓小、“一崗雙責”。

從上面可以看出，在以中央名義頻頻查處大案樹立部門權威，并實現“全覆蓋”的同時，紀委系統相對其他政治部門在權力格局中已取得極大優勢，而由于雙重領導、“一案雙查”等規定，上級紀委在對下級黨委面前的權威也明顯加大。

十八大以來，中央紀委對內設機構進行了大的調整。通過人員和內部機構的調整，中央紀委精簡掉了原來過于寬泛的職能，把125個議事協調機構清理至14個，把不該管的工作交還給主責部門，紀檢監察機關不再涉足一般行政部門的事務。同時整合內部綜合室局，加強紀檢監察業務的室局，紀檢監察室由原來的8個增加到12個，占了27個內設機構的將近一半，直接從事紀檢監察業務工作的人員增加了100多名，每個紀檢監察室均加強了人員配備，并明確機構職責。

更重要的是，今年2月，中紀委在機構整合的過程中，專門成立了紀檢監察干部監督室，由中央書記處書記、中紀委副書記趙洪祝負責，受理有關紀檢監察干部涉嫌違紀違法問題的舉報，加強對紀檢監察系統干部的監督，這被認為是中紀委加強自我監督的重要制度性保障，也表現出相關負責人對急劇增大的紀委權力可能被濫用的高度警惕。

王岐山任中紀委書記后，則多次提出“信任不能代替監督”，對紀檢監察干部要嚴格管理，防止“燈下黑”，并多次查處包括中央紀委和地方紀委在內的多名官員。

“交流”是防止權力和利益勾連常用的手段。一個數字是，中紀委機關今年以來已經交流輪崗了240多名干部。有消息稱，中紀委馬上還要再對一批長期在一個崗位上干了多年的干部進行交流輪崗。

通過以上種種下大力氣嚴管隊伍，對職級和機構的重新調整，使得紀委系統，尤其是中紀委自身成為一個強大的辦案查案組織。

此時，對于紀委系統來說，一個問題就凸顯出來，即現有的反腐方式本身是不是具有自我持續性。根據歷史經驗，紀委系統作為一種內部監督機制，很容易陷入“想監督就監督、不想監督就不監督”，高層領導重視就能監督好、不重視可能就監督不好的局面。

比如，梳理上世紀80年代以來的各種黨內作風文件，可以發現，每隔一段時間，出于對某些不良問題的憂慮，都會出臺一些非常類似的要求。但時過境遷，因為缺乏剛性的執行和監督，都很難長久執行下去。

從目前看，雖然做強紀檢系統的內部自我監督在有主要領導強力推進的情況下不失為一種有效手段，終究存在“上面”如果不再重視，則各種要求的執行可能軟化前景的擔憂。如何科學配備黨內的監督系統，并同時通過信息公開等方式，與整個社會的監督結合起來，可能是形成對執政黨和政府持久有效監督的根本。

另一方面，在部分官員可謂聞紀委而色變的當前，擁有強大威懾力的紀委，自己的工作如何受到監督？雖然有內部的監察部門進行制衡，但畢竟缺乏更開放更有保障的他者的監督機制。如何監督監督者，始終是外界關注的一個焦點問題。而在“依法治國”的背景下，作為執政黨內部的監督機構，如何將其執法行為納入下一步要全面推進的依法治國的范疇，也是一大挑戰。

毫無疑問，隨著反腐風暴進入下半場，紀委系統也將迎來對自己更真實的考驗。