以黨內民主改變政治生態

張墨寧

反腐敗最終指向的是政治生態的革新，需要黨的自身建設來提升執政黨的公信力。2014年8月底，中央政治局審議通過了《黨的制度建設改革實施方案》，提出進一步健全和完善黨內民主制度體系。

在深化改革和強力反腐勢必要借重權威的環境下，如何推進黨內民主，本刊記者就此專訪了中央黨校黨建教研部主任王長江教授。

《南風窗》：你怎樣看我們今天的政治生態？

王長江：所謂政治生態，實際上是政治系統運行散發出來的信息和導向，它對人們去追求什么有強烈的引導作用。中國古代有科舉制，它的導向是，即使是處在社會底層，也可以通過讀書進入體制，鼓勵人們通過讀書改變命運。因此，古代人讀書的風氣很盛，通過讀書修身、齊家、治國平天下的風氣很盛。但我們今天在干部中看到最多的，往往不是鼓勵人讀書，而是引導人投機取巧；不是敢于擔當，而是逃避責任；不是靠實績改變命運，而是靠關系，靠人身依附，甚至靠拉幫結派。這說明，我們今天的政治生態存在不少問題。

帶來不健康的政治生態的因素很多，但其中最主要的原因，一是缺乏黨內民主，二是制度不健全。缺乏民主，干部的升遷往往一個人說了算，少數人說了算，必然鼓勵人們去和上級領導建立人身依附關系，也必然誘使人們去拉幫結派、投機鉆營。而制度不健全，無法給人們提供公平的機會，必然助長投機取巧的行為，更不要說少數人會利用制度的漏洞濫用權力、貪污腐敗了。所以，良好的政治生態，要通過發展黨內民主和深化黨的建設制度改革來逐步形成。

《南風窗》：通過垂直領導，紀委的權力在強化，巡視制度和派出機構也在發揮更大的作用，下一步黨內監督還需要完善的地方在哪？

王長江：對權力的監督應該是一項系統工程，應該是多方位的，既包括權力對權力的監督，也包括非權力對權力的監督；既包括上對下的監督，也包括下對上的監督；既包括縱向的權力監督，也包括橫向的權力監督。我們往往上對下的監督輕車熟路，總是很快就能加強起來，而下對上的監督、橫向的權力監督和非權力對權力的監督則仍在探索中。現在看來都比上對下的監督來得落后。

如果長期只有上對下的監督而缺乏其他方面的監督相配套，容易產生兩個后果：一個是監督的邊際效應下降，被監督者會慢慢想出應對的辦法，繞過監督；二是僅有的這條監督渠道會因為缺乏約束而變形，產生監督權力的權力誰來監督的問題。解決這個問題最好的辦法，就是監督主體的多元化。

《南風窗》：腐敗產生的原因之一是權力過分集中，這一點執政黨也有充分的認識，只是過去實行黨內民主的措施很多都流于形式，主要原因是什么？

王長江： “黨內民主”是一個從社會和國家民主中轉借過來的概念，但既然叫作民主，就應遵循民主政治的一般的、普遍性的原則。過去，我們對民主的規律把握不夠。

2013年，習近平總書記在全國組織工作會議上講到了堅決制止簡單以票取人的做法。長期以來，很多人對“唯票取人”、“唯考取人”、“唯分取人”有看法。

那么到底是黨內民主不好呢？還是黨內民主搞得不好？這是兩個問題。很多人對黨內民主不感冒，于是簡單化地理解總書記的話，好像民主測評、投票那些花里胡哨的東西要取消，回到一個人說了算。這種心態顯然是認識上的誤區，對民主的規律不把握。

民主是一套系統、體制和機制，并不就是投票，關鍵是設計一套程序讓多數人把權力交給少數人操作。為什么在干部任用上出了很大問題呢？就是因為不懂得用，把民主碎片化了，甚至很多時候民主被曲解成了只是一種作風。把黨內民主簡單化，試驗一下不行又推翻，產生了倒退。改革進入深水區的時候，我們更應該從規律性去把握問題。

除了對黨內民主規律性的認識上出現了誤區，在實踐中一個很重要的原因就是既得利益。缺乏民主的體制下，權力配置體現的不是老百姓和普通黨員作主的安排。不合理的權力格局背后是不合理的利益格局，這套體制運行了那么多年，沉淀出了很多既得利益，特別是對涉及核心問題的改革動不動就推三阻四、叫停。黨內民主涉及權力的重新分配，權力受到限制的人肯定不情愿改革。不拿出勇氣沖破這種羈絆，改革就沒法前進。

《南風窗》：深化改革很大程度上要靠加強權威，這跟黨內民主是矛盾的嗎？

王長江：的確會有矛盾。改革需要權威，而民主確實在有些方面消解權威，這是一個事實。用權力來加強權威是可以的，但是權力需要合法性。獲得認同的權力才可能真正持續有效。這種合法性只能來源于民主。在一個階段加強權威是對的，但怎么加強權威的合法性，需要研究和思考。

《南風窗》：發展黨內民主應不應該分階段，它和國家發展的階段有必然聯系嗎？

王長江：社會民主可能需要分階段，但是黨內民主不應該有階段。民眾對社會民主的參與很積極，因為跟他的利益相關，黨內民主則不同。黨內民主的主體是黨員，黨員不應該是為了利益而結成組織，如果為了利益而結成組織，政黨就沒有執政的資格。政黨應該是有更高價值追求的組織，運用公權力為大眾提供服務，獲得大眾的認可，而不是取得權力后為自身和小團體服務。因此，黨內民主的基礎肯定就不是利益，而是一種追求。

但這樣一來，黨內民主的兩面性就顯現出來了。既然是一種更高的追求，有人就會認為，憑什么為了這種追求使自己冒風險？至少不能有損自己的利益。這就使得黨內民主有一個特定的環境，當你鼓勵他去發展，不影響他的利益時，他才有創新的積極性。否則，僅僅是口號上喊黨內民主，出現一點問題就馬上受到懲罰的話，肯定沒有人愿意去搞黨內民主。因此，黨內民主的發展和黨內氛圍有關。在導向性上，要鼓勵大家去解放思想，另外一方面要降低風險，要有試錯的空間。如果說誰出錯誰負責，相當于一個黨的風險要由探索的個人去承擔。而目前的許多狀況就是這樣，一方面鼓勵創新，一方面改革者風險自擔，挫傷了廣大黨員和基層黨組織探索黨內民主的積極性。

《南風窗》：從權力結構上看，黨代會、常委會的關系沒有理順是很大的問題，這兩者之間的關系應該如何來調整？

王長江：發展黨內民主，很重要的一點是發揮黨代會的作用。代表大會只是形式上存在，長期以來難以發揮應有的作用，這種情況幾乎是所有受蘇共模式影響的政黨的通病，也成了黨內民主不足的一個突出的標志。雖然黨代會常任制也是我們這些年來對黨內民主進行探索的課題之一，有些地方也取得了一些效果，但是今天看來，如果不從根本上思考，黨代會的作用就很尷尬，無非是多開幾次會讓黨代表提提意見，徒然提高執政成本。

真正坐實黨代會制度，就應該有權力的重新分配。黨章當中規定得非常清楚，黨代會是黨的最高權力機關。而現在，黨代會把權力交給全委會，全委會又把權力交給常委會，甚至是書記一個人說了算。由于這一點目前還突破不了，實際上黨代會常任制也就成了一個雞肋，黨代會究竟是黨委會下面的一個機構，還是高于黨委會？比如浙江省臺州市椒江區的黨代會常任制，到現在已經試點26年了，就處在這樣一種兩難處境中。

《南風窗》：在黨內民主的探索中，存在著很多紅線，有哪些地方是可以去嘗試突破的？

王長江：其實很多紅線都是一個心理的紅線。比如，很多人覺得黨管干部是一個紅線，既然黨管干部了，那么人民就沒法選干部了。于是就陷入了一種誤區，認為要黨管干部就沒法民主，要民主就不應該堅持黨管干部的原則。

其實，黨管干部是天經地義的。道理就一條，沒有政黨不管干部。任何國家的執政黨，都千方百計地把官員的任用權牢牢地控制在手中。因此，“黨管干部”的原則必須堅持。關鍵是不能越過民主要遵循的基本原則。我們的問題在于，把“黨管干部”簡單地理解為“管人頭”、“黨委、組織部門甚至書記說了算”，把“黨管干部”的原則和公眾的選擇權對立起來了。

應當明確，“黨管干部”是有邊界的。這條邊界就是，黨在干部的培養、使用、任免等各個環節都可以充分地發揮自己的影響，但不能架空、取消公眾的選擇權。黨應該管政策、原則和人才，政黨培養多多的政治人才，輸出的人才提供給老百姓作選擇。