簽證外交，不對稱的較量

雷墨

在贏得印度大選當天就得到美國承諾將給予其赴美簽證的莫迪，9月26日開始首次美國之行，受到了官方高規格接待。但在2005年5月，時任古吉拉特邦首席部長的莫迪，卻因該邦暴亂導致數百人死亡而被美國施以“簽證制裁”。

簽證政策，不期然成為美國對印度政客態度冷熱切換的風向標之一。事實上，美國簽證體系的建立，就與排斥印度人有關。1907年9月，美國華盛頓州出現針對印度人的排外騷亂，導致400多名印度人逃離美國，前往當時同為大英帝國領地的加拿大“避難”。這起事件成為美國開始建立護照、簽證體系的促發因素之一。

某種程度上說，簽證體系的進化史，也是其外交功能強化史。目前在美俄制裁大戰中，就有“簽證制裁”的身影；歐盟對俄制裁清單中，也有停止與俄洽談互免簽證一項。簽證外交是不對稱的較量，美歐為代表的西方國家占據著絕對優勢。

根據美國學者凱文·斯特林格的定義，簽證外交是指在個人、團體或國家層面，通過發放和拒發簽證來影響另一國的政策。這個定義“很美國”，事實上美國也最具備開展這類簽證外交的條件。今年4月，伊朗任命哈米德·阿布塔利為新任伊朗駐聯合國大使，美國以他與1979年伊朗人質事件有關而拒絕對其發放入境簽證。除伊朗外，古巴、委內瑞拉等對美“不友好”國家的外交人員也多次遭遇類似簽證制裁。雖然根據《聯合國總部協定》，美國有義務為他國外交人員發放簽證，但這并未影響美國拿簽證問題做外交工具。

美國的簽證外交不限于針對“不友好”國家的簽證制裁。美國1986年啟動了“免簽證計劃”，允許特定國家的公民出于旅游或商務需要，可在美滯留最多90天，不必事先申請美國簽證。該計劃啟動后，歐盟國家尤其是那些新“入盟”的中東歐國家，就把加入該計劃作為對美外交的一個重點。希臘早在1981年就加入了歐共體，但在2004年歐盟東擴前，希臘是歐盟成員國中唯一一個不享受美國免簽待遇的國家。希臘在反恐合作和情報共享上“不太配合”，在與其有領土爭議的馬其頓加入北約問題上與美國步調不一，是遭受美國冷遇的重要原因。

不僅如此，美國還直接把免簽待遇作為影響他國政策的工具。美國在與波蘭和捷克談免簽問題時，要求對方允許美國在其領土部署反導系統。與此同時，美國也把免簽待遇作為對“新歐洲”國家與美國合作的獎勵。由于美國國會的掣肘，波蘭至今未榮登美國的“免簽榜”。2011年3月，時任美國國務卿希拉里訪問華沙時，還對奧巴馬政府未能兌現讓波蘭加入“免簽證計劃”的承諾而公開致歉。近年來波蘭在反恐、反導及重大外交問題上與美國配合密切，也因此最有可能入選下一批美國“免簽證計劃”。

與美國不同，簽證外交在歐洲更多扮演地緣政治塑造的功能，這一點突出表現在以歐盟為核心的《申根協定》區域的擴容上。冷戰結束之初，面臨前蘇東國家大量非法移民的壓力，已經實現了互免簽證的歐盟國家大幅收緊對外簽證。但“簽證鐵幕”又與歐盟東擴計劃相悖。在兩難的選擇下，歐盟在波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利等前社會主義陣營國家建立了簽證“緩沖帶”。一方面，歐盟與這些國家進行互免簽證談判，另一方面施壓這些國家收緊對鄰國的簽證。在經歷一段過渡期后，將這些“緩沖國”納入“申根協定”。

歐盟《申根協定》以及美國“免簽證計劃”的擴容，絕不僅僅是互免簽證國家增多的問題。華盛頓州立大學政治學副教授亞當·路德特科認為，簽證政策可以為深入研究歐盟一體化理論提供豐富的研究線索，它們很可能成為衡量歐盟一體化水平的關鍵。“當美國或另一發達國家給予某國免簽權利時，該國即被認定加入發達或半發達國家俱樂部。這種對免簽旅游的認定或拒絕，可以產生很大的社會和經濟影響。”在波蘭選擇加入《申根協定》時，它不得不取消與烏克蘭、俄羅斯等鄰國之間傳統的簽證便利政策。這事實上就在重塑東歐國家的身份認同，進而影響歐洲的地緣政治邊界。

護照的雛形在中世紀的歐洲就存在，但現代護照和簽證體系的出現，與現代民族國家的誕生有著密切的聯系。簽證制度本質上是國家邊界管理職能的“位移”。如今，拒絕和允許他國國民入境，已經成為國家行使主權的一個標志。聯合國人權宣言只是規定了個人享有出入自己所屬國家的自由，但沒有哪部國際法規定個人享有自由進入他國領域的權利。從這個意義上說，國家間通過外交談判，達成互免簽證的協定，是一種歷史進步。

但歷史地看，這種進步又不太值得稱道。現代意義上簽證出現的20世紀初，當時不僅是免費發放，而且只是對個人護照可疑性的一種補充證明。1920年11月，當時的國聯主導在巴黎召開了一次有關護照、海關手續及聯運客票的國際會議，這次會議被認為是全球人口流動制度化的開端。但這次會議不僅沒有提出強化護照、簽證制度，還建議國家間在尊重管轄權的前提下，在互惠條件下逐步取消這些制度以實現人口的自由流動。但隨著國聯解體，二戰爆發以及冷戰對抗，巴黎會議的倡議也被歷史遺忘。

免簽證格局的變化，反映了國際格局的變遷，也在塑造著國際格局。以美國的“免簽證計劃”榜單為例，截至今年2月，有38個國家和地區享有赴美免簽證待遇。這些國家和地區都是發達經濟體，除了亞洲的日本、韓國、新加坡和臺灣地區，其他絕大部分是歐洲國家。歐盟主導的《申根協定》，拆除了成員國內部人口流動的高墻，但卻對成員國以外的人筑起了高墻。烏克蘭前總統庫奇馬曾警告，《申根協定》用另一種更人道但卻同樣危險的“簽證鐵幕”取代了“冷戰鐵幕”。

此外，有些國家出于政治、經濟等考慮，組建了區域性的免簽證聯盟。比如丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典之間的北歐聯盟，巴林、科威特、安曼、卡塔爾、沙特和阿聯酋之間的海灣合作委員會。但這些區域簽證聯盟在外交影響力上遠不及美歐的簽證聯盟。不僅如此，有的區域性的免簽聯盟在歐美簽證外交面前不具任何優勢。土耳其對阿塞拜疆、伊朗以及中亞五國國民給予免簽，但歐盟對土耳其加入《申根協定》的一個前提條件即是修改或取消這些簽證優惠政策。如波蘭一樣，土耳其如果想“入盟”，未來將不得不在歐盟和鄰國間做出抉擇。

英國亨氏顧問每年發布的“亨氏簽證受限指數”，是目前最權威的針對全球不同國家的公民旅行自由度的排名。在最新發布的排名中，位列第一檔的分布是芬蘭、德國、瑞典、美國和英國，得分為174。這意味著這5國的國民享有全球174個國家和地區的免簽或落地簽待遇。排名前20位的幾乎全部是經合組織成員國。根據中國公安部出入境網站公布的信息，截至2014年6月24日，中國公民享有免簽或落地簽待遇的國家和地區有49個，這一數量在“亨氏簽證受限指數”全部94個排名中位列第79，跟海地、尼日利亞、土庫曼斯坦屬同一級別。中國的免簽或落地簽國數量在金磚國家中也墊底，不如印度（52個）、南非（97個）、俄羅斯（100個）和巴西（146個）。

免簽或落地簽國數量的多少，被認為是衡量一國軟實力的指標。但這種認知的強化也掩蓋了簽證體系不公平的淵源及其影響。從“亨氏簽證受限指數”排名，能看出一條明顯的西方文明與非西方文明之間的分界線。當印度和加拿大還是大英帝國領地時，印度人進入加拿大就沒有加拿大人前往印度自由。在1907年加拿大當局要求印度人赴加必須持有護照時，盡管印度當局強烈抗議，但大英帝國并未讓“臣民意識”超越“種族意識”。盡管海灣合作委員會國家都是美國在中東的鐵桿盟友，同時也是人均高收入國家，但這些國家都不在美國免簽證計劃考慮之列。除了安全擔憂因素，誰能證偽美國在免簽問題上有“文明差異”的考慮？

目前歐美占據絕對影響力優勢的簽證體系，是西方價值觀普世性與差異性的奇怪組合。這種組合認同每個人都有自由流動的自由，但也認同一部分人比另一部分人更自由。在英國倫敦政經學院教授埃里克·諾伊邁耶看來，目前的簽證體系體現了高度的不平等，也在強化著這種不平等。他表示，經合組織國家利用政治權力維持著這些不平等。“同樣，為了獲得美國的免簽證待遇，某些國家必須以向美國護照持有者提供免簽為前提，但這樣做絕不意味著能換來對等的互惠。”波蘭社會學家齊格蒙·鮑曼在其著作《被圍困的社會》中指出，赤裸裸的不平等，并不如想象的那樣是收入差異使然，人口流動機會的差異化，是富裕國家政府長期以來針對欠發達地區民眾的戰略。

法國哲學家巴理巴爾曾說，某種程度上說，每個現代國家都是殖民主義的產物。既然簽證體系與現代國家的形成有著深厚的淵源，那么這一體系帶有殖民主義的遺跡也就不奇怪。同樣，認為目前的簽證體系帶有“種族”、“文明”的歧視性也站得住腳。但另一方面，簽證體系的歧視性又有所不同，它不像一般意義上的種族、文明歧視性那樣帶有不可逾越性。比如，非西方國家的國民可以通過移民獲得歐美國家的護照。當然，這種移民對于簽證體系中弱勢一方來說并非全然好事。它不僅體現在歐美國家對弱勢國家優秀人力資源的“虹吸”上，還表現為對這些國家的國民“身份認同”、“國家忠誠”的侵蝕。

對中國來說，免簽或落地簽國數量與中國國際地位不匹配的尷尬，不應被視為單純的簽證問題。中國香港、澳門和臺灣地區的免簽或落地簽國數量是中國內地的兩三倍，這種巨大差異會否對兩岸三地民眾的“身份認同”、“國家認同”產生影響？可能產生多大的影響？令人遺憾的是，在中國的學術文庫里，幾乎找不到從類似角度探討簽證問題的學術文獻。

● 互免普通護照簽證的國家（地區）：

圣馬力諾、塞舌爾、毛里求斯、巴哈馬

● 對中國普通護照單方面免簽的國家（地區）：

薩摩亞、海地、牙買加、多米尼克、韓國濟州島地區、美屬北馬里亞納群島聯邦（塞班島）、英屬特克斯和凱科斯群島、英屬南喬治亞和南桑威奇群島

● 對符合條件的中國公民單方面落地簽的國家（地區）：

馬爾代夫、印度尼西亞、格魯吉亞、文萊、斐濟、科摩羅、帕勞、緬甸、東帝汶、巴林、約旦、阿聯酋、老撾、黎巴嫩、尼泊爾、斯里蘭卡、泰國、土庫曼斯坦、伊朗、越南、埃及、多哥、佛得角、幾內亞比紹、科特迪瓦、馬達加斯加、馬拉維、塞拉利昂、坦桑尼亞、烏干達、圭亞那、英屬圣赫勒拿、圖瓦盧、瓦努阿圖、柬埔寨、肯尼亞、孟加拉國