廢除二元戶籍制是推倒了一堵墻

盧楚函

胡星斗，1962年生，江西南昌人，畢業于華中科技大學，現任北京理工大學經濟學教授，著有《問題中國》等。他是二元戶籍制度“廢除派”代表，撤銷鄉鎮政府、廢除行政型信訪制度的主要倡導者之一，曾提出了“中國問題學”“弱勢群體經濟學”“古典式管理”等一系列觀點。

7月30日，國務院發布了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。簡言之，我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍制度將退出歷史舞臺。

談到這項改革，胡星斗不時露出開心的笑容。出身于農村的他，對二元戶籍制度帶來的種種不便有著深刻的體會。“我父母在改革開放前到城里做工，我也就隨著轉到城里讀書，所以我對農民、進城務工人員以及隨遷子女的處境有切身的感受。他們心理上和實際生活中低人一等的狀況，很大程度上是和二元戶籍制度聯系在一起的。”從2004年開始，他就大力呼吁廢除二元戶籍制，并因此被稱為“廢除派”代表。

環球人物雜志：您能否先談談二元戶籍制度的形成和演變？

胡星斗：二元戶籍自古就有，西周就開始將都（城）、鄙（鄉）分開編戶，這是把農民固定在土地上的一項制度。辛亥革命后，人們才有了遷徙自由。1958年，城鄉二元戶籍制度確立，區分了“農業戶口”與“城市戶口”，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項制度，在城市與農村之間構筑了一堵高墻。當時這么做很重要的目的就是為工業化提供積累，實際上是計劃經濟的產物。

如今，我國經濟社會發展已達一定水平，二元戶籍制已完全不適應市場經濟對資源優化配置的要求。同時，勞動力市場化使得農村人口向城市大規模流動，成為了一種歷史潮流。也就是說，該到把這堵墻推倒的時候了。

環球人物雜志：以往各地也進行了不同形式的戶籍改革，這次的新變化有哪些？

胡星斗：過去一二十年，各地對戶籍改革進行了很多有意義的探索，比如上海的外地人積分落戶政策，成都的公民信息管理系統建設，天津藍印戶口改革，深圳的居住證制度等。但這些畢竟是一個地區的改革，效果也很有限。這次戶籍改革是對以往各地戶改的經驗加以總結和推廣，更重要的是，它是以中央文件的名義發布的，是一項頂層設計，具有里程碑的意義。

環球人物雜志：戶籍制度改革本身似乎并不難梳理，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。我們是不是應該在這個意義上來解讀戶籍改革這個問題？

胡星斗：的確如此，戶籍制度是一個權利的象征。有關部門可以依據這個不給你某一種待遇，比如小孩免費入學的資格、享受低保的資格等等。廢除了二元戶籍，會導致一個直接的結果：將有更多的公民可以直接拿起法律武器，或者通過各種言路來要求自己的權利。比如打工子弟可以要求政府撥款，保證他們的受教育權；再比如沒有醫療保險的人也可以向中央或地方政府要求某種醫療保險、大病基金。所以，在這個意義上，廢除二元戶籍制度是一項推動權利平等的改革。

我主張在進行“狹義”的戶籍制度改革的同時，也必須重視“廣義”的戶籍制度改革，或者說“大戶籍制度”改革，即戶口登記改革與教育、醫療等附加功能的改革應當同時并進。

環球人物雜志：廢除二元戶籍制度的呼聲早幾年就已經很高了，但為什么政策真的出臺了，很多地方卻在叫苦？之前的國家城鎮化專題調研發現，幾乎所有市長都反對戶籍改革。在您看來，這是為什么？戶籍改革實施過程中的最大難題會是什么？

胡星斗：最大的難題還是財政。戶改意見中提出，到2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。社科院曾做過統計，人均城鎮化成本為10萬元，這樣算下來，差不多要10萬億。如此巨大的落戶成本，地方政府是難以承受的，所以很多市長要反對。

也正因為如此，中央政府決定建立中央財政的縱向轉移支付制度，對戶改較多的城市進行補貼。以教育為例，對接納打工子弟較多的城市實行教育券補貼制度，中央財政給打工子弟或監護人卡里放了2萬元，但這個錢他個人不能花，入學時直接讓學校劃走。這樣學校就有積極性接收這些外來學生，這很大程度地為當地教育部門減輕了壓力。

即便有了政府財政支付，仍然還會存在巨大的缺口，這就需要農民個人、社會組織出錢。因此需要推進土地制度改革，以及在征地過程中保障農民利益。這樣也能讓農民帶著財產進城，能夠購買城市的醫療、教育等服務。

環球人物雜志：您也提到了農民財產問題。廢除二元戶籍制的改革本來應該是讓農民受益的，但在一項媒體調查中，約九成受訪農民不愿交出土地換非農戶口，您如何看？

胡星斗：如今很多農民并不愿意取得城市戶口，大概是有兩種情況。第一種，是怕政府借戶改之名強征土地，而當前的一些政策又不能保證農民的權益，進城后沒有穩定工作，城市教育、醫療各種好處享受不到，最后有可能兩頭落空。所以，在“農轉非”的過程中，尤其要防止地方和基層的某些官員以戶改為名，行搶奪土地、腐敗之實。

第二種情況就是像江浙這樣的富裕地區，當農民有很多好處，比如特殊的計劃生育政策、集體分紅等；如果成了城市戶口，這些可能就享受不到。所以戶改的過程中，是不是可以把這些村莊變成街道辦、居委會，他們仍舊可以享受某些集體資產收益帶來的紅利？

一項政策從出臺，到落于實處，給老百姓帶來真正的實惠，路長著呢。

環球人物雜志：在取消了農業與非農業戶口的區分后，是不是意味著現在生活在城市中的農村人口可以平等享有城市的各類社會福利了？

胡星斗：意見中明確了要保障農村人口享有教育、醫保、住房、養老、社會救助等基本公共服務，但這畢竟需要時間、智慧和執行力。我想，追求待遇的統一，應該是本屆政府在戶籍改革上的重點。但另一方面，統一公平，并不意味著絕對相同。戶籍改革是要打破隔離，建立同一規則，共同遵守。強調公平、透明，而絕不是搞平均主義。

環球人物雜志：我們現在看到的戶改都是比較單一的，從農村到城市。在您看來怎么樣才是更為理想的形式？

胡星斗：現在城鄉的互動是單向的，農村人口可以城鎮化，但由于政策上的一些限制，城市人很少到農村居住、創業。大家都擠在市中心，城市房價居高不下。而事實上，只有讓城里人也可以去農村，才能把農村經濟搞活，進而帶動相關的教育、醫療、道路等基礎設施的發展，引導農民致富。如果把城鄉隔離開來發展，兩者都會受害。

所以戶改的理想走向是形成一個公平統一的社會保障和公共服務制度，人民可以自由遷徙，城鄉可以雙向互動，共同發展。