依法治國(guó)方略是怎樣形成和發(fā)展的

王利明

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨是全面推進(jìn)依法治國(guó)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略;依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式;依法行政是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則。這次全會(huì)為全面推進(jìn)依法治國(guó)制定了清晰的路線圖，緊緊圍繞建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家總目標(biāo)，作出了系統(tǒng)規(guī)劃和全面部署，開(kāi)啟了法治中國(guó)建設(shè)的新篇章。這次全會(huì)作出的《決定》是對(duì)黨的十五大報(bào)告提出的“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的進(jìn)一步深化，表明我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。要深入理解這一戰(zhàn)略部署，有必要回顧依法治國(guó)方略的形成和發(fā)展過(guò)程。總體上說(shuō)，依法治國(guó)基本方略的形成和發(fā)展，大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

第一階段：孕育階段

（1978年到1997年）

1949年中華人民共和國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨。黨如何執(zhí)政？采用什么方略治理國(guó)家呢？在這個(gè)問(wèn)題上，黨經(jīng)歷了一個(gè)艱難而曲折的探索過(guò)程。1954年制定了共和國(guó)第一部《憲法》，初步奠定了社會(huì)主義法制的基礎(chǔ)。“文革”十年，社會(huì)主義法制遭到嚴(yán)重破壞。十年動(dòng)亂之后，在總結(jié)“文革”深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們黨開(kāi)始探索治國(guó)理政的新方法。在黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前的中央工作會(huì)議上，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這段談話，把健全法制的基本要求準(zhǔn)確而簡(jiǎn)潔地概括為16個(gè)字，體現(xiàn)了鄧小平同志民主與法制思想的基本精神，為我國(guó)依法治國(guó)基本方略的形成奠定了基本理論基礎(chǔ)。

黨的十一屆三中全會(huì)確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，同時(shí)提出了加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制的任務(wù)目標(biāo)。全會(huì)公報(bào)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”這“十六字方針”，準(zhǔn)確地描述了法治的基本精神內(nèi)核，闡述了依法治國(guó)的基本內(nèi)涵，為依法治國(guó)方略的最終提出奠定了思想基礎(chǔ)。鄧小平同志還強(qiáng)調(diào)：“搞四個(gè)現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制。”這進(jìn)一步指明了實(shí)施依法治國(guó)的方向。

在黨的十一屆三中全會(huì)精神指引下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了一系列重大立法工作。1979年，第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了《刑法》等7部重要法律。1982年，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了現(xiàn)行憲法。該憲法第5條第1款規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，這是依法治國(guó)在《憲法》中的最早表述，初步奠定了依法治國(guó)方略的憲法基礎(chǔ)。《憲法》是治國(guó)安邦的總章程。對(duì)人民而言，它是基本權(quán)利的宣言書(shū);對(duì)我們黨來(lái)說(shuō)，它是執(zhí)政興國(guó)的法制保證。依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)恢復(fù)重建。黨的十一屆三中全會(huì)以后，按照“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義”的指導(dǎo)思想和方針，立法機(jī)關(guān)開(kāi)始推進(jìn)立法進(jìn)程，先后制定了《民法通則》等一系列重要的民事、經(jīng)濟(jì)法律，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

改革開(kāi)放的深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，有力推動(dòng)了法制建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。1989年《行政訴訟法》的頒布，是我國(guó)法治政府建設(shè)的重要開(kāi)端。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出：“各級(jí)政府都要依法行政，依法辦事。”這是第一次在黨的正式文件中提出“依法行政”，將法治政府建設(shè)作為法治建設(shè)的重點(diǎn)，進(jìn)一步豐富了依法治國(guó)的內(nèi)涵。這一時(shí)期，國(guó)家賠償、行政復(fù)議、公務(wù)員等方面的法律制度相繼建立，政府的行政行為逐步被納入法律規(guī)范的軌道。司法機(jī)關(guān)在打擊犯罪和保護(hù)人民權(quán)益中日益發(fā)揮重要作用，逐漸形成了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國(guó)家治理相適應(yīng)的司法體系。

在這一階段，依法治國(guó)方略雖然尚未提出，但“十六字方針”的提出和《憲法》及一系列重要法律的修訂出臺(tái)，清晰闡釋了依法治國(guó)的基本精神，社會(huì)主義法制體系開(kāi)始形成，這為依法治國(guó)方略的形成奠定了思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

第二階段：形成和發(fā)展階段

（1997年到2012年）

黨的“十五大”正式提出依法治國(guó)基本方略。“十五大”報(bào)告指出：“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。”這就正式將依法治國(guó)提升為國(guó)家治理的基本方略。依法治國(guó)方略的提出，是對(duì)我們黨治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)與升華，標(biāo)志著黨在執(zhí)政理念、領(lǐng)導(dǎo)方式上實(shí)現(xiàn)了一次歷史性跨越，為我國(guó)此后的國(guó)家治理和社會(huì)治理指明了方向，具有里程碑意義。雖然“法治”和“法制”只有一字之差，但內(nèi)涵卻有很大差別，即不再僅僅將“法”作為一種治理工具，而是作為國(guó)家制度的依據(jù)和基礎(chǔ)，作為治國(guó)理政的基本方略。自此，“法制”回歸其本意，成為法律制度的總稱，主要從法律規(guī)則的層面強(qiáng)調(diào)法律體系的完整性和統(tǒng)一性;而“法治”作為一種與人治相對(duì)立的治國(guó)方略，強(qiáng)調(diào)依法治理，不僅要求具備“依法辦事”的制度安排及運(yùn)行機(jī)制，而且強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等、規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利、程序公正、良法之治等精神和價(jià)值。

1999年3月，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”并將這一條作為《憲法》第5條第1款，正式將依法治國(guó)確立為《憲法》的基本原則，通過(guò)國(guó)家根本法對(duì)依法治國(guó)予以保障，使其有了憲法保障，也使“依法治國(guó)”這一基本方略有了長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的制度基礎(chǔ)。

在黨的“十五大”提出依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)上，黨的“十六大”提出了堅(jiān)持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力的思想，要求不斷改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，將民主、法治、人權(quán)建設(shè)從以往的“精神文明”范疇中獨(dú)立出來(lái)，正式提出“政治文明”的概念，這就進(jìn)一步豐富了依法治國(guó)的內(nèi)涵，明晰了依法治國(guó)與其他治理方式的關(guān)系。黨的“十六大”還提出“三統(tǒng)一”的法治原則，即“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”，這就確立了中國(guó)特色社會(huì)主義依法治國(guó)方略的根本原則。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，把依法執(zhí)政作為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式之一。這表明，我們黨深刻認(rèn)識(shí)到，在新的歷史時(shí)期，必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式的根本轉(zhuǎn)變，將法治作為治國(guó)理政的基本方式。依法執(zhí)政要求黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，進(jìn)一步將依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來(lái)。“依法執(zhí)政”的提出，表明我們黨依法治國(guó)理念的進(jìn)一步深化和發(fā)展。

在依法治國(guó)基本方略的指引下，我國(guó)立法事業(yè)取得了重大進(jìn)展和顯著成效。按照“十五大”報(bào)告提出的到2010年“形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的要求，2010年我國(guó)如期基本形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，國(guó)家和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。這是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑。

作為依法治國(guó)的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進(jìn)展。國(guó)家在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，提出要“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”，并明確提出要“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。自《行政處罰法》《行政許可法》等一系列重要法律頒布之后，一批規(guī)范行政行為的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，行政聽(tīng)證、告知和申辯、信息公開(kāi)等行政程序相繼確立，標(biāo)志著我們?cè)谝婪ㄐ姓⒔⒎ㄖ握矫嫒〉昧顺醪匠晒?/p>

適應(yīng)實(shí)施依法治國(guó)方略的需要，國(guó)家穩(wěn)步推進(jìn)司法建設(shè)與司法改革。最高人民法院先后發(fā)布《人民法院五年改革綱要》和《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》。最高人民檢察院也相繼采取了相應(yīng)的改革舉措。這些措施致力于改革和完善訴訟程序制度，實(shí)現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護(hù)司法權(quán)威，提升司法公信力，促進(jìn)了中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的發(fā)展。

在這一階段，依法治國(guó)方略的正式確立，有力推動(dòng)了法治觀念的普及，指引了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，促進(jìn)了法治政府建設(shè)和司法體制改革，我國(guó)法治建設(shè)在立法、行政、司法等各個(gè)領(lǐng)域都取得了重大進(jìn)展和顯著成就。

第三階段：完善階段

（2012年至今）

黨的“十八大”強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式。“十八大”確立了依法治國(guó)的新任務(wù)和目標(biāo)，即到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”。這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)是與2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)同時(shí)提出的，進(jìn)一步凸顯了依法治國(guó)的重要性。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的重要性，提出了“建設(shè)法治中國(guó)”的治國(guó)目標(biāo)，并將其定位為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)宏偉藍(lán)圖的重要內(nèi)容。這表明，依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要保障。

黨的“十八大”以來(lái)，依法治國(guó)方略圍繞全面深化改革措施的推進(jìn)進(jìn)一步展開(kāi)。黨的十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，必然要求壓縮政府審批權(quán)限、明確界定政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，厘清政企關(guān)系、政事關(guān)系;進(jìn)一步明確行政權(quán)力界限、規(guī)范行政行為與程序、加強(qiáng)行政信息公開(kāi)，通過(guò)權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法、失職行為的追懲力度，這為建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型法治政府奠定了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，依據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，建設(shè)法治中國(guó)，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，這為我國(guó)的司法改革創(chuàng)造了有利的條件。

在改革進(jìn)入“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)階段”后，習(xí)近平同志多次指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志，法治能力是最重要的國(guó)家治理能力，法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)下，全面深化改革的重點(diǎn)之一，就是推進(jìn)依法治國(guó)方略的具體落實(shí)。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國(guó)確立為黨的十八屆四中全會(huì)的主題。這兩次全會(huì)的《決定》形成了姊妹篇。

黨的十八屆四中全會(huì)高度評(píng)價(jià)長(zhǎng)期以來(lái)特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)取得的歷史性成就，系統(tǒng)總結(jié)了依法治國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，研究了全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題，對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行總體部署和全面規(guī)劃，這在我們黨的歷史上是前所未有的。這次全會(huì)對(duì)依法治國(guó)方略作出進(jìn)一步完善，提出建設(shè)社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，與1997年黨的“十五大”提出的形成社會(huì)主義法律體系相比較，雖然“法治體系”與“法律體系”只有一字之差，但其內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)已發(fā)生明顯變化。法律體系注重立法層面的有法可依，而法治體系則覆蓋到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法全過(guò)程，囊括了依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)各方面。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這次全會(huì)提出建設(shè)“五大體系”，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這實(shí)際上明確了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的具體路線圖。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)必須依憲治國(guó)。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó);依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。在法治理念深入人心的背景下，這次全會(huì)科學(xué)規(guī)劃了具體實(shí)施依法治國(guó)的路線圖和制度保障。這是我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律科學(xué)認(rèn)識(shí)和深刻總結(jié)的結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求和必然結(jié)果，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了有力的法治保障。

我國(guó)依法治國(guó)基本方略提出、發(fā)展和完善的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、不斷推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。世事雖無(wú)盡，人心終有歸。建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是近代以來(lái)中國(guó)人孜孜追求的夢(mèng)想，而社會(huì)主義法治是實(shí)現(xiàn)這一追求的重要保障。黨的十八屆四中全會(huì)全面規(guī)劃了依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)步驟和具體內(nèi)容，必將有力地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧發(fā)展和人民生活幸福。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)）