依法治國基本格局里的“四大方面”

劉少華

在對《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》做的說明中，習近平總書記認為，從立法、執法、司法和守法四個方面作出工作部署，反映了目前法治工作的基本格局。

而在他總結的《決定》三大板塊中，第一板塊總論之后，第二板塊就是探討目前法治工作的基本格局，其重要性可見一斑。

“《決定》突出了依憲治國這個核心、科學立法這個前提、嚴格執法這個關鍵、公正司法這個防線、全民守法這個基礎、依法執政這個保證，以及法治精神、法治文化這個靈魂?！薄稕Q定》起草人之一、全國政協社會和法制委員會副主任施芝鴻這樣總結。

科學立法是前提

盡管早在2010年，中國特色社會主義法律體系就已經形成，“有法可依”已經在國家生活和社會生活各方面總體上實現，但立法工作在法治的建設中，始終是重點工作，完善這一體系的任務依然很重。

施芝鴻表示，文件起草組在地方調研時，黨員干部和群眾反映，雖然中國特色社會主義法律體系已經完成，但就如同一座毛坯房，內部裝修的任務還很重。

立法工作，黨中央、人大、政府和公眾都需各司其職?！稕Q定》中明確指出，要加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序;健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用;加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。

在四中全會《決定》中，首先強調和部署的第一項任務，就是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，對于這一“根本大法”的重視可見一斑。對于憲法的高度重視，還體現在了設立每年的12月4日為國家憲法日，以及仿效世界上大多數有成文憲法的國家，設立憲法宣誓制度。

所謂科學立法，需要完善立法機制，亦需破除對立法工作的阻礙因素，這其中關鍵的就是明確立法的權力邊界。習近平提出，立法質量和立法效率均需進一步提高，而立法工作中的部門化傾向、爭權諉責現象等，以及利益博弈、地方保護主義等，都損害著國家的法治統一。

除了科學立法，還需民主立法，施芝鴻認為，這二者是提高立法質量的根本途徑?！翱茖W立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！?/p>

習近平特別提到，法律是對全體公民的要求，但黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。事實上，今年以來，在中央紀委官網上就多次探討過“黨紀嚴于國法”的問題，也取得了廣泛的社會反響。

中國特色社會主義法治體系包括的五大具體體系中，就有黨內法規體系。施芝鴻認為，這是對中國特色社會主義法治理論的重要發現、重大創新和重要貢獻，“是我們較之西方國家更有特色的部分”。

“事實表明，在我們國家，不僅黨內民主可以帶動人民民主，而且黨內法規體系的建設和完善也可以帶動國家法律體系和法治體系的建設和完善?！笔┲櫿f。

談到下一步的立法工作，施芝鴻引用法學家的有關建議一口氣說了多個“轉變”——“從以經濟建設為中心的立法觀轉變為五位一體全面協調發展的立法觀，從重效率、輕民主的立法觀轉變為民主優先、兼顧效率的立法觀，從只管法律制定不顧法律實施的立法觀轉變為兼顧立法與法律實施并以法律實施為導向的立法觀，從成熟一部制定一部的立法模式向加強領導、科學規劃、頂層設計、協調發展的立法模式轉變，從立法項目選擇的避重就輕、揀易怕難，向立法要啃硬骨頭、攻堅克難轉變。”

嚴格執法是關鍵

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”習近平引用這句古語，認為全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。

中央委員、中央社會主義學院第一副院長葉小文表示，當下需要“以法制權”，就是要對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，下大力氣解決。

為什么如此強調對政府的監督？事實上，對于權力的約束，把權力關進制度的籠子里，是自黨的“十八大”以來持續推進的。過去近兩年的強勢反腐，所致力于打造的“不想腐、不能腐、不敢腐”的局面，正是這一理念的體現。

權力需要監督，還因為我國絕大部分行政權力是由人民授權委托的。據統計，我國現行有效的法律法規中80%以上是由政府機關來執行的。

權力是“看得見的手”，對于權力是否濫用，老百姓的感受最直接。無論是聲勢浩大的“打虎拍蠅”，還是不遠萬里的“獵狐”海外追逃，或是雷厲風行的反“四風”，這些對于貪腐現象零容忍的“動真格”，都使得老百姓真正感受到依法治國的堅決態度。從輿論對于反腐和作風建設的態度來看，嚴格執法對于提升黨和政府的公信力亦有直接作用。

除了對政府行政權力的約束外，施芝鴻認為，四中全會《決定》體現的把權力關進制度的籠子是一個覆蓋全面的大籠子：既要把政府行政權力關進制度的籠子，也要把審判機關、檢察機關的司法權力關進制度的籠子。

在《決定》中，嚴格執法主要包括6大方面，即依法全面履行政府職能，健全依法決策機制，深化行政執法體制改革，嚴格規范公正文明執法，強化對行政權力的制約和監督，以及全面推進政務公開。

這6大方面，每一方面都包含有多種方式。例如，在健全依法決策機制中，提出重大行政決策法定程序要確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，提出積極推行政府法律顧問制度，提出建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等，這些都在扎緊制度的“籠子”。

在葉小文看來，依法治國這個復雜的系統工程，好比一盤頭緒繁多、錯綜復雜、廝殺激烈的圍棋，需要提綱挈領，做好棋“眼”，而法治政府就是其中的一個“眼”。

他認為，下一步要依法繼續推進政府職能轉變，繼續大力推進簡政放權、放管結合，加快建立權力清單、責任清單和負面清單，讓政府法無授權不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平。

施芝鴻強調，現在有些別有用心的人故意制造混亂，鼓吹“要把權力關進籠子”，這是在公然鼓吹無政府主義。在我們國家，如果把所有權力都關進籠子，那我們靠什么來全面推進依法治國呢？所以，“把權力關進制度的籠子”同“把權力關進籠子”是不能劃等號的。

公正司法是防線

“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！迸喔倪@句話，被習近平再次引用。

習近平對《決定》的說明共分三部分：第一部分是其起草背景和過程，第二部分是介紹框架和主要內容，第三部分是“需要說明的幾個問題”。

他直言不諱地指出，司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。

《決定》在這幾方面下了功夫。在黨的十八屆三中全會中，就針對司法領域的問題提出了一系列改革措施，在此基礎上，據施芝鴻統計，這次《決定》提出了超過40條改革措施。在業內人士看來，這些無疑是保證司法公正的重大改革舉措。

設立最高人民法院巡回法院就是其中很重要的一項。《決定》提出要以其審理跨區域重大行政和民商事案件，習近平表示，這樣做有兩個“有利于”。具體來說，包括審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，以及可以讓最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。

同樣瞄準“跨區域”的還有探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，這也是防止司法“主客場”現象的重要措施，旨在保障法院和檢察院的獨立審判權和檢察權，構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

圍繞訴訟制度，還有兩項重大改革。

一是探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，所謂公益，指的自然是國家和社會的公共利益。這一制度將擴大檢察機關對行政違法行為的監督范圍，從原有的查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，到對“亂作為、不作為”等行政亂象的制約。

二是推進以審判為中心的訴訟制度改革，在施芝鴻看來，這是屬于完善司法權力運行機制方面一項特別重大的改革舉措。公檢法各司其職，但在過去由于對庭審不夠重視，導致一些關鍵證據禁不起法律檢驗。

施芝鴻稱，法學界認為，這項改革舉措是我國刑事訴訟乃至整個司法制度理念的重大發展，將對我國刑事司法職權的配置、刑事訴訟程序的重構、刑事司法方式的改進帶來一場革命性變化。

同樣的，公正司法還包括把司法權力關進制度的籠子中。

《決定》中所強調的，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，并直截了當地規定任何司法機關都不得執行這些要求，無疑給這樣的風氣一次“急剎車”。

而在司法機關內部，各層級的權限也有了明確的邊界，“誰辦案誰負責”已經將司法人員該做什么、不該做什么規定得清清楚楚。

全民守法是基礎

在討論守法問題之前，需要明確的是，四中全會《決定》體現了法治建設以保障人民根本權益為出發點和落腳點的社會主義法治理念。用施芝鴻的話來說就是，對公權力的使用側重于通過把權力關進制度的籠子里來“限權”，對于群眾的根本權益則是擴大了“全方位地維權”。

有了以上邏輯基礎，很容易得出這樣的結論：法治事關全體人民，自然意味著全民都需要守法，即《決定》里說的“人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”。

守法首先是意識層面的?！稕Q定》里提出，要強化道德對法治文化的支撐作用，弘揚社會主義法治精神，建設法治文化。早在上世紀80年代，改革開放的總設計師鄧小平就指出，“我們國家缺少執法和守法的傳統”，所以要“在全體人民中樹立法制觀念”?；诖?，自1985年以來，我國已連續實施了6個五年普法規劃，廣泛宣傳普及以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系中的各項法律法規。

在施芝鴻看來，需要堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設?！爸袊竭^馬路”“中國式醫鬧”“中國式到此一游”等法不責眾觀念，以及“案件一進門，兩邊都托人”這種人治理念，都需要通過樹立法治權威來解決。

多層次多領域的依法治理同樣重要?！稕Q定》中提出堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，提高社會治理法治化水平。這需要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。

“上接法律法規‘天線’，下接城鄉實際‘地氣’”。施芝鴻認為它們可以成為培育社會主義法治精神和法治文化的社會平臺。他舉例說，上海浦東新區合慶鎮，在每個村都制定了作為“草根憲法”的自治章程，通過村規民約，有效提高了農村治理水平。他認為，下一步可以用法治思維和創新理念構建一些新的平臺。

“加強新媒體新技術在普法中的運用”，《決定》中的這一措施，也是在新形勢下，對于在網絡環境中弘揚法治精神、建設法治文化的重要措施。

全民守法，需要法律保障每一個人的利益。四中全會提出的建設完備的法律服務體系，健全依法維權和化解糾紛機制，都涉及多條對于維護群眾利益有著重大作用的制度。例如，僅健全依法維權和化解糾紛機制，就包括了把信訪納入法治化軌道、健全行政裁決制度、完善立體化社會治安防控體系等多種措施，條條事關社會關切。

監督同樣重要。四中全會提出的需要“加強社會誠信建設，健全全民守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制”，是一種監督。對于領導干部帶頭學法、守法的強調，以及通過考核評價和選人用人指揮棒的作用，來抓領導干部的依法辦事，也是一種監督。