合肥市民辦養老機構的資本調查及發展對策

黃佳豪 孟 肪

(安徽建筑大學城市管理研究中心，安徽 合肥 230601)

老年服務具有公共物品的屬性，不宜全面引進市場機制，但同時也存在“政府失靈”的問題，這就要求引入非營利組織參與管理服務。民辦養老機構作為一種介于政府、市場與家庭之間的“第四域”，能夠有效彌補“市場失靈”和“政府失靈”的不足之處。鑒于民辦養老機構所擁有的物質資本、人力資本和社會資本狀況對機構的可持續發展具有直接影響，本研究擬從“資本”的角度探究民辦養老機構的生存現狀，同時力求在類型特征分析的基礎上有針對地提出推動民辦養老機構發展的政策體系。

1 對象與方法

1.1對象 隨機抽取合肥14家民辦養老機構，對養老機構的14名院長和24名工作人員進行深度訪談，訪談內容主要圍繞民辦養老機構的3個資本要素展開。同時也對部分身體健康、易于溝通的入住民辦養老機構的20名老人進行訪談，從側面了解了民辦養老機構的運行狀況。

1.2資本指標的評定 將資產總量作為衡量養老機構物質資本的主要指標，床位數、占地面積、活動場所等作為輔助指標；把民辦養老機構平均每月用于人力資本的所有支出金額作為反映其人力資本存量的主要指標，同時把機構人員總數、專業人員人數等作為輔助指標；將測量社會資本的指標設計為3個定序變量，即“機構與政府部門和社區管理部門的聯系是否緊密”(縱向聯系)、“機構與其他同類機構的聯系是否緊密”(橫向聯系)和“機構與其他各類團體或個人的社會交往和聯系是否緊密”(社會聯系)〔1〕。每個變量的選項設為“非常緊密”(4分)、“比較緊密”(3分)、“一般”(2分)、“不緊密”(1分)、“很不緊密”(0分)，并用這三個變量的總和來衡量民辦養老機構的社會資本，分值越高說明社會資本越豐富。

1.3資本類型的評定 民辦養老機構的3種資本擁有量不一樣，即資本結構不同，發展狀況自然不同。本研究首先根據3種資本要素的強弱變化，采取簡單按照排列組合的原理對不同的民辦養老機構進行分類，第一類型物質、人才、社會資本均強；第二類型物質、社會資本強、人力資本弱；第三類型物質資本弱、人力、社會資本強；第四類型物質、人力資本弱、社會資本強；第五類型物質、人才資本強、社會資本弱；第六類型物質資本強、人力、社會資本弱；第七類型物質、社會資本弱、人力資本強；第八類型三個資本弱。人力資本和物質資本相互協調、相互內生，一種資本存量的增加有利于另一種資本存量的增長〔2〕。在分類時如把物質資本和人力資本作為一個整體來考慮，就會形成新的組合：第一類型為A型；第二、三、四類型為B型；第五、六、七類型為C型；第八類型為D型。

2 結 果

2.1民辦養老機構資本的實踐分類 14家民辦養老機構總資產的平均值為745萬，人力支出的平均值為22 800元，社會資本加權總和的平均值為4.5分，因此在判定某機構單一資本因素強弱時，高于平均值的為強，低于平均值的為弱。民辦養老機構資本歸類見表1。

2.2民辦養老機構的類型特征 A型機構2家。① 總資產平均值達4 750萬，床位數平均值達600張，建筑面積平均值達21 500 m2。見表1。機構內部飲食、醫療、健身、休閑和娛樂等硬件設施配備齊全。②擁有一支優秀的管理、技術和服務隊伍。其管理人員經驗豐富并具有相當的管理才能；其技術人員，特別是醫療技術人員的專業素質較高，擁有正規的執業許可并且有能力應對一般的突發事件；其護理服務人員大部分在上崗前都經過相關專業培訓，并獲得護理資格證書，年齡結構合理，文化水平較高，責任心強。③擁有豐富的社會資本，加權得分平均值達到8分。它們與當地政府主管部門關系密切，通常能夠享受到各種政府補貼和各方面的優惠和扶持政策，在當地的行業聯盟中也大多具有舉足輕重的地位，而與周邊社區、企事業單位等的聯系也較為頻繁，經?？梢缘玫絹碜杂谏鐣闹С峙c幫助。經營成本相對較低，收費也不昂貴，床位目前處于供不應求的爆滿狀態。總體說來，該類型的養老機構能夠保持一種良好的運營狀態。

B型機構4家。①擁有較為豐富的社會資本。養老機構無論是在執照領取、場地審批等方面，還是在稅收繳納、水電優惠等方面都具有獨到的優勢，降低了運營成本，獲得了可持續發展所必需的稀缺資源。②物質資本與人力資本至少有一種是不豐富的。由于物質資本與人力資本的互相影響和同一性，兩種資本要素同時欠缺的現象最為普遍。B型養老機構規模較小，總資產平均值為46萬，床位數平均值為23張，建筑面積392.5 m2，人力資本的月支出平均值為4 550元，員工人數在7人左右，專業人員1人左右。③低成本、高入住率能夠促使B型養老機構保持平穩的經營狀態并實現持續的盈利，從而具有一定的發展空間。

C型養老機構1家。①無論是在執照領取、場地審批、物資購買等方面，還是在稅收繳納、水電優惠等方面都很難享受到相關的政策扶持，社會資本的缺失讓養老機構缺乏良性運營的“潤滑劑”。②物質資本和人力資本至少有一種要素是相對豐富的。對于那些有經濟能力入住的老人來說，C型養老機構由于其內部環境設施和服務水平都能夠達到老年人及其家屬的一般要求，入住老人的滿意度還是比較高。雖然入住老人的滿意度較高，但由于融資難、政府補貼不到位、優惠政策無法落實、社會各界支持少等因素，養老機構采取高收費來維持運營，從而將大量中低收入老人排斥在外，床位閑置率高達50%?？傊?，C型養老機構整體運營狀況并不理想，即使擁有大量的物質資本和人力資本作為基礎，但社會資本的匱乏使其在發展過程中舉步維艱。

D型養老機構7家。①總資產平均值為63.71萬，床位數平均值為26張，占地規模平均值為381.42 m2，大多數養老機構沒有室內外活動場所。經營場地要么是租賃較為偏僻的民房，要么是家庭作坊式，沒有針對于老年人身心特點的建筑設計、醫療、休閑等方面的硬件設施。②管理人員以“家庭形式”構成，缺乏嚴格的管理制度，服務人員人數在8人左右，缺乏專業的護理培訓，護理人員中有專業認證的不足25%。③社會資本也十分匱乏。不僅缺乏政府的扶持，難以享受各種優惠政策，而且管理、服務模式等方面還不時受到政府的監督與批評。此類養老機構之間容易形成惡性競爭，同行難以緊密聯系。同時，也很難引起社會各層面的廣泛關注以及周邊社區的支持。④因物資資本薄弱而缺乏硬件設施的支撐，又因人力資本的缺失無法提供能很好滿足老年人需求的服務，再加上社會資本匱乏，既無法對物質資本與人力資本進行補充，又不能獲得足夠的政策扶持與社會支持來降低運營成本，自然很難吸引有養老需求的老年人前來入住，入住率僅在40%左右?？傮w上來看，D型養老機構的運營狀況較差，缺乏可持續發展的后勁和動力。

表1 民辦養老機構資本存量歸類表

3 討 論

物質資本是前提條件。養老機構要想獲得資金周轉、加大投入力度就會缺乏后勁。其次，物質資本的豐富與否直接決定著養老機構的發展速度和規模，甚至發展的模式。實踐證明，物質資本豐富的養老機構更易取得快速穩定的發展。人力資本是根本條件。首先，民辦養老機構的正常運轉需要充分發揮管理人員的作用。養老機構如果管理混亂，無法進行制度化操作，就會產生收費混亂，護理人員“搭便車”，消極怠工，服務不好老年人。管理混亂則會無法整合護理力量有效提供服務，自然也就無法促使養老機構的正常運作。因此，管理人員的素質與責任心對養老機構的發展至關重要。其次，養老機構濃厚的服務性需要高素質的護理人員。老年群體有自己獨特的生活、護理和醫療等各方面需求，而服務質量的好壞通常也直接影響著人們對某一養老機構的評價。喪失養老機構所特有的服務性，物質資本的作用最終還是要依賴人力資本才能活絡起來。社會資本是發展條件。首先，社會資本是物質資本和人力資本的“黏合劑”。養老機構的社會資本越豐富就意味著其獲取稀缺資源的能力越強。養老機構的社會資本越強，越能促使政府的各項優惠政策得到落實，也越能獲得社會各界的捐助，同時也能得到更多的志愿者服務，這將有效增加物質資本和人力資本的存量，彌補原有物質資本與人力資本的不足，并促使3種資本實現良性循環。其次，在養老機構不同的發展階段，對資本需求的類型與程度是不一樣的。養老機構是薄利行業，第1年是廣告宣傳，第2年慢慢入住，第3年形勢緩和。在這一時期，物質資本和人力資本是舉足輕重、不可或缺，否則很難跨過運營初期。當養老機構達到收支平衡，并逐步盈利時，社會資本的作用則顯現出來。缺乏豐富的社會資本，養老機構就很難進一步發展壯大，并很有可能萎縮。

A型養老機構由于被政府、社會各界投入更多的關注而成為養老領域的樣板和明星，養老機構本身既可能頭腦發熱，盲目發展，也可能成為壟斷機構。政府應該針對其薄弱環節著力加強這些養老機構的管理體制改革，完善其多元化服務結構。政府還需盡快完善A型養老機構的質量監控，包括收費管理標準、養老機構護理人員的專業技術認證、老人健康評級體系、養老機構等級體系和功能定位劃分等。

政府應該首先著力于解決B、D型養老機構因資金短缺而產生的困難，加大扶持和投資的力度，疏通貸款渠道，導入社會資金。政府可以通過對有特殊困難的老人及有意愿入住養老機構的老人進行評估，根據對象的經濟情況，制定不同的補貼標準，采取代金券或養老服務券等形式對老人實施直接補貼，老人則可以根據自己的意愿和喜好選擇養老機構進行“消費”，然后政府再用現金兌換各養老機構所接受的憑單。通過政府購買服務，既可以將資金注入到養老機構，又可以植入市場競爭機制，促使養老機構提高服務質量。在解決資金的壓力和物質資本的短缺問題后，還要注重對這些養老機構的規范化，引導和促進其管理的科學化和內部人員素質的提升，使其在人力資本存量上也能得到有效的提升。同時，不僅要積極引導它們增加對外交流，特別是與相關主管部門、公共部門之間的互動，而且還要創造條件，促使周邊社區以及社會輿論對養老機構的關注，幫助它們把社會資本“引進來”。

政府在制定完善相關優惠政策的同時，還需對C型養老機構在計劃立項、財政補貼、設施建設規劃、土地劃撥、房屋租購、商業無息或低息貸款等方面的事項，要結合當地實際將文件具體細化，分解落實到政府的相關職能部門，如電力、燃氣、國土資源等部門。由民政、防火、衛生、工商等部門安排專人組成虛擬的養老機構業務管理部門，統一各部門的職能和管理權限，解決管理過程中的出現的多頭管理問題進行聯動，防止出現部門職能交叉或是抵觸情況。同時，要豐富此類養老機構的社會資本存量，政府還需盡快完善養老機構的行業化管理、引導建立養老機構行業協會，增加行業間的橫向溝通交流，擴大社會資本，從而增強與政府及公共部門的談判能力，拓展養老機構的呼吸空間。

最后，既要針對于養老機構的特殊性而區別對待，又要做好促進養老機構發展的基礎性工作：①完善相關法律法規，②加強對民辦養老機構的總體規劃〔3〕，③推進護理保險制度的建立健全。

4 參考文獻

1張 蕾.城市養老機構發展的比較研究——資本的視角〔D〕.廈門大學碩士論文，2008：15-9.

2胡永遠，劉永呈.中國省際間人力資本和物質資本的相互關系〔J〕.人口與經濟，2005；23(5)：121.

3黃佳豪.福利多元視域下民辦養老福利機構的發展思考——以安徽為例〔J〕.天府新論，2011；16(1)：87-9.