沿海省份正參與藍水巡邏

美國詹姆斯頓基金會《中國簡報》9月10日文章，原題：權力轉向地方省份：中國海洋權益保護權力下放 中國2013年通過立法，將5個海上執法機構中的4個并入新成立的中國海警局——歸國家海洋局管轄。觀察人士很快將其放在北京試圖推進中國在亞洲維護海上主張的背景下來看。這個權力集中過程還在進行中，但它遮蔽了另一個值得注意的動向。就在不久前，海洋權益維護幾乎還完全是中國中央級機構的職責。大約從2010年起，11個沿海省市的海洋權益維護力量——以前只滿足于駕著小船小艇在沿海活動，開始有越來越多的大排水量巡邏艇，駛向爭議水域對抗非法外國活動。這一新動向值得注意，它正對中國和亞洲其他海洋國家產生影響。2010年以前，所有新增大排水量船只的建造都歸中央部門。北京在藍水海域執行外交政策，沿海省份則執行海監的次要核心任務——海洋環保。直到2003年，廣西、海南和上海都尚未設立相關海監部門。中國另一個重要的海洋權益維護機構中國漁政也有類似分工。2009年起，中國國家海洋局開始采取措施改變現狀，鼓勵省級海監部門扮演更積極角色。這一決定的動因或許是中央希望沿海省份——海洋的主要受益者——承擔部分金融擔子。2009年，來自廣東、遼寧和廣西的海監力量開始實施海洋權益維護行動。省級漁政部門也開始例行巡邏。但當時多數省級海監和漁政部門的裝備差，無一例外使用小型船只，續航時間短，在公海很脆弱。2010年日本在釣魚島附近扣押中國漁船船長后，北京宣布協助省級海監部門采購36艘新巡邏艇的計劃，朝著解決地方船只設備局限性問題邁出重大一步。過去幾年來，北京一直在鼓勵并授權沿海省份參與以前只有中央執行的藍水巡邏，得到積極響應。對于中國將海洋執法力量作為治國手段，這一發展具有值得關注的意義。首先，這一趨勢不利于北京集中控制海洋執法力量。國家海洋局等向地方提供“指導”，這是種微妙關系。幾乎肯定涉及中央與地方省份間的談判，前者關注的是維護領土主張的大戰略價值，后者關心的則是去到遙遠爭議島嶼巡邏、本身卻并無直接利益所產生的問題。省級海洋權益維護機構的分散，也會造成浪費。且中央與地方間的協調可能受阻于不同標準和裝備。其次，巡邏有爭議海域或監視外國偵察船，不僅僅是執法行為，事實上還是在落實北京的外交政策。因此，上述權力下放也意味著外交政策特權從中央下放到地方。對于行使這一重要職能，沿海省份準備到何種程度？最好的海員都想在中央單位工作，地方可能無法吸引并留住優秀人才。人員不夠訓練有素，或將導致缺乏克制，增加省級船只將北京拖入意外的外交甚至軍事對峙的風險。但同時，缺少經驗和準備也易令中國船員受到驚嚇并膽怯，從而削弱北京維護領土主權的努力。最后，新增加的省級巡邏艇，或許是北京打造世界最大海洋執法艦隊的大規模努力的前沿。目前看似更依賴地方的這種不平衡也許只是暫時的。在這個安靜時期內，中國工程師和造船廠正為中央設計建造新一代大船。▲（喬恒譯）