政治整合與政府能力引論

羅偉

摘?要：本文在分析政府政治整合功能及其社會(huì)規(guī)范能力的基礎(chǔ)上，力從理論角度重新構(gòu)建理想化政治整合格局，以求從制度框架和制度安排的層面完成和實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)行為主體的規(guī)范和導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：政治整合；政府能力；制度安排

一、概述

所謂整合，簡(jiǎn)言之，也就是有機(jī)統(tǒng)一和一體化。從實(shí)質(zhì)上看，整合是一種格局，一種社會(huì)穩(wěn)態(tài)。而作為政治整合，一般指通過(guò)政治決策、政治參與、政治監(jiān)督、政治動(dòng)員、政治政協(xié)等方式將政治結(jié)構(gòu)諸構(gòu)成要素及其功能關(guān)系結(jié)合成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體以提高政治一體化程度。

十八屆三中全會(huì)的召開，讓改革的利劍再次劃破的時(shí)代的長(zhǎng)空。改革開放歷經(jīng)36年的持續(xù)深入，我國(guó)目前的社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了前所未有的新變化，社會(huì)政治整合格局也隨之失卻原有的政治態(tài)勢(shì)。由于各種利益格局的變動(dòng)，社會(huì)分化的加強(qiáng)以及由此所引發(fā)的價(jià)值規(guī)范的變化，最終使一個(gè)整體的社會(huì)從國(guó)家中分化出來(lái)，這一過(guò)程即馬克思所言的“政治國(guó)家”與“市民社會(huì)”的分離過(guò)程。在這一分離過(guò)程中，并無(wú)一個(gè)所謂的“緩沖地帶”“準(zhǔn)政治國(guó)家”或“準(zhǔn)市民社會(huì)”來(lái)加以過(guò)渡，由此，這一分離最終形成了高分化、低整合的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。這樣，政府原本具有的相對(duì)嚴(yán)格的社會(huì)規(guī)范能力也將持續(xù)弱化，政府通過(guò)政治整合功能對(duì)社會(huì)進(jìn)行制度化規(guī)約的性狀也就面臨著新的挑戰(zhàn)。那么，對(duì)于理論工作者來(lái)說(shuō)，面臨的任務(wù)就是發(fā)掘政府政治整合的內(nèi)在性狀，重構(gòu)新的政治整合格局，從而形成對(duì)社會(huì)的規(guī)范和引導(dǎo)。

二、整治整合價(jià)值觀念

從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度考察，現(xiàn)代政府的政治整合主要是指基本價(jià)值觀念的整合，社會(huì)公眾利益的整合和現(xiàn)行政治制度的整合。

1.基本價(jià)值觀念的整合

價(jià)值觀念整合主要是指價(jià)值內(nèi)在基礎(chǔ)、價(jià)值評(píng)判體系、價(jià)值目標(biāo)取向、價(jià)值規(guī)范系統(tǒng)等價(jià)值觀念諸要素的內(nèi)在整合。

在主流文化斷層的幽谷里，當(dāng)代中國(guó)價(jià)值觀念的一個(gè)重要特征就是功利主義的勃興與泛濫。無(wú)論在商品交換領(lǐng)域還是非商品交換領(lǐng)域，功利成為目的而道德則論為婢女，這種價(jià)值取向的大逆轉(zhuǎn)成為中國(guó)歷史上迄今為止最鮮明的文化變遷。一旦合理功利主義演變?yōu)楣辽蠒r(shí)，功利主義原有的內(nèi)在道義就被拋棄了，個(gè)人利益至上占據(jù)了主導(dǎo)地位，物化財(cái)富成為衡量主體行為的價(jià)值目標(biāo)取向，而追求物的過(guò)程也同時(shí)演化為非理性、非道德范式。所以，新時(shí)期價(jià)值觀念的整合，首先，就必須對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值規(guī)范系統(tǒng)進(jìn)行重新估價(jià)和闡釋以期在豐富的文化底蘊(yùn)中探尋古為今用的源頭活水，其次，還必須認(rèn)真辨識(shí)當(dāng)代中國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史進(jìn)程以把握中華民族的時(shí)代精神，科學(xué)地建立起新文化內(nèi)核作為價(jià)值內(nèi)在基礎(chǔ)；最后，還必須在重構(gòu)新的價(jià)值規(guī)范系統(tǒng)和價(jià)值文化基礎(chǔ)的格局下，大力倡導(dǎo)集體主義的價(jià)值取向，把重塑新時(shí)期具有現(xiàn)代國(guó)民精神和傳統(tǒng)文化道德的健康人格作為價(jià)值追求的終極目標(biāo)來(lái)大肆張揚(yáng)。從理論層次上說(shuō)，這一價(jià)值觀念的整合同時(shí)也為政府的政治整合提供了文化倫理前提。

2.社會(huì)公眾利益整合

社會(huì)公眾利益整合主要是指利益目標(biāo)、利益內(nèi)容、利益主體結(jié)構(gòu)和利益分配機(jī)制等利益構(gòu)成格局的整合。

在現(xiàn)代化過(guò)程中，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，最終導(dǎo)致階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的變化，這樣，就使得傳統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)趨向市場(chǎng)格局的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在：首先，對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，將有利于國(guó)有與非公兩類利益主體平等市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)；現(xiàn)代市場(chǎng)體系的完善和市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的確立，將有利于打破市場(chǎng)規(guī)則壁壘，實(shí)現(xiàn)完全意義上的商品和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)；財(cái)稅體制的改革，將有利于稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。其次，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)作和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)合法性確認(rèn)，使得農(nóng)業(yè)人口的收入分配中財(cái)產(chǎn)性收入分配的比重會(huì)有所上升；同時(shí)，城鄉(xiāng)要素平等交換和對(duì)農(nóng)民公平分享土地增值與收益的保障也會(huì)成為新的影響收入分配狀況的重要變量。最后，開放型經(jīng)濟(jì)新體制的構(gòu)建，將有利于徹底解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)成果共享的利益轉(zhuǎn)型。

鑒于此，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)公眾利益的整合，就必須以共同富裕為終極利益追求目標(biāo)構(gòu)筑一個(gè)多元利益格局，兼顧個(gè)人、集體和國(guó)家利益，兼顧不同利益主體的利益，在多種所有制共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公平和法制原則，奠定市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同受法律保護(hù)，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體的利益整合格局。這是政府實(shí)現(xiàn)政治整合的內(nèi)驅(qū)強(qiáng)力。為此，在方法論上，就必須堅(jiān)持兩個(gè)原則：根本利益一致原則和利益矛盾協(xié)調(diào)原則。

根本利益一致原則是在根本利益一致的基礎(chǔ)上，把多個(gè)不同的利益主體的諸種利益有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使某一主體利益的滿足同時(shí)包含其他主體利益的實(shí)現(xiàn)或至少不損害其他主體的利益的原則。這一原則旨在提倡個(gè)體利益、眼前利益、具體利益服從整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益。

利益矛盾協(xié)調(diào)原則是當(dāng)前利益主體在爭(zhēng)取自身地位和權(quán)益過(guò)程中發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持在根本利益一致的前提下，以協(xié)調(diào)的方法加以解決的原則。這種協(xié)調(diào)在結(jié)構(gòu)上要求實(shí)現(xiàn)利益群體比例的有序性、合理性和嚴(yán)密的組織性，在方法上實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)、行政協(xié)調(diào)、法律協(xié)調(diào)、教育和輿論協(xié)調(diào)的多樣化。

3.現(xiàn)行政治制度的整合

按照戴維·伊斯頓的觀點(diǎn)，政治制度可以理解為一個(gè)系統(tǒng)，當(dāng)局、典則、政治共同體是構(gòu)成一個(gè)政治系統(tǒng)的三個(gè)方面[1]。政府作為當(dāng)局的主導(dǎo)主體，其實(shí)現(xiàn)政治制度整合的有效手段就在于通過(guò)運(yùn)用和強(qiáng)化“典則規(guī)范”制定和維護(hù)社會(huì)博弈規(guī)則。這是政府政治整合的必由之路。

一般認(rèn)為，無(wú)論是社會(huì)基本價(jià)值觀念的整合，還是社會(huì)公眾利益的整合，最終都會(huì)集中到現(xiàn)行政治制度整合的軌跡上來(lái)，而現(xiàn)行政府政治制度整合的出路又在于運(yùn)用和強(qiáng)化典則規(guī)范，制定和維護(hù)博弈規(guī)則。因此，政府實(shí)現(xiàn)政治整合的過(guò)程，同時(shí)也成了政府強(qiáng)化自身社會(huì)規(guī)范能力的過(guò)程。當(dāng)然，這個(gè)能力不同于職能，所謂政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和功能，旨在說(shuō)明應(yīng)該做什么的問(wèn)題；而政府能力指政府利用公共權(quán)力，通過(guò)制定政策和組織動(dòng)員，履行政府職責(zé)和功能的能力，旨在強(qiáng)調(diào)如何去做和通過(guò)何種方式去做的問(wèn)題。

三、政府能力制度化規(guī)約

通常認(rèn)為，政府的社會(huì)規(guī)范能力主要是其對(duì)于社會(huì)的制度化規(guī)約能力。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度化規(guī)約；其二是對(duì)社會(huì)資源配置的制度比規(guī)約。

1.政府通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度化規(guī)約

對(duì)于產(chǎn)權(quán)的界定主要是界定產(chǎn)權(quán)主體之間，產(chǎn)權(quán)主體與非產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利義務(wù)區(qū)間。諾斯認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)是個(gè)人對(duì)他所擁有的勞動(dòng)、物品和服務(wù)的占有權(quán)利。占有是法律規(guī)則、組織形式、實(shí)施及行為規(guī)范的框架函數(shù)。”[2]顯然，在諾斯那里，產(chǎn)權(quán)本身就表示一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。

在我國(guó)目前，產(chǎn)權(quán)界定的重要環(huán)節(jié)就是要真正確立私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)地位。換言之，政府作為公共機(jī)構(gòu)，它必須從所有者的地位上撤出去。“道理很簡(jiǎn)單，政府的職能是作好社會(huì)仲裁人，作好經(jīng)濟(jì)糾紛發(fā)生后的第三者，凌駕于當(dāng)事人之上，站在利益沖突之外來(lái)調(diào)解利益沖突，它自己就不能是利益當(dāng)事人。”裁判要是也去踢球，那他永遠(yuǎn)不是一個(gè)合格的裁判。所以說(shuō)，政府只有在利益所有者的地位上缺席之后，它才能制定并實(shí)施有效率的產(chǎn)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的制度化規(guī)約。

2.政府通過(guò)輔助調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源配置的制度化規(guī)約

作為公共物品供給者，政府“有責(zé)任維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)交易活動(dòng)的正常進(jìn)行，正如攪拌機(jī)的管理者有責(zé)任排除攪拌機(jī)運(yùn)行中的故障，保證攪拌機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)一樣”[3]。政府還擔(dān)負(fù)著市場(chǎng)管理者的職能。這是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)在資源配置上會(huì)發(fā)生市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)成本、市場(chǎng)缺損等問(wèn)題。[4]對(duì)于上述問(wèn)題的解決，一般認(rèn)為有兩種可供選擇的方式：一是通過(guò)政府的干預(yù)來(lái)糾正資源的低效配置；二是通過(guò)各類制度安排使市場(chǎng)機(jī)制本身趨于完善。而政府作為二次輔助調(diào)節(jié)者[5]并不具備一手五指的功能，政府“只有粗大的拇指，而無(wú)其他的手指”[6]，其干預(yù)的領(lǐng)域僅在于市場(chǎng)解決不了（市場(chǎng)失靈）和解決不好（市場(chǎng)成本）的問(wèn)題，而對(duì)于由于市場(chǎng)機(jī)制本身不完善或缺陷所造成的經(jīng)濟(jì)持續(xù)處于嚴(yán)重的非常均衡狀態(tài)的市場(chǎng)缺損問(wèn)題，可供選擇的方式是唯一的，那就是制度安排。由此看來(lái)，目前，在我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善的狀況下，通過(guò)制度安排健全和構(gòu)建成熟化的市場(chǎng)體系，顯然需要政府持續(xù)深入的對(duì)社會(huì)資源配置進(jìn)行制度化規(guī)約以求實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)先配置。

如前所述，在我國(guó)目前社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中，由于實(shí)踐上存在著因原有政治整合模式的解組所產(chǎn)生的高分化、低整合的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，而在理論層次上，我們又清楚地看到，政府作為公共物品的供給者，能夠通過(guò)政治整合強(qiáng)化社會(huì)規(guī)范能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和資源配置的制度化規(guī)約。那么，我們能做和不得不做的事情就是重塑政府權(quán)威，大力推進(jìn)政府的政治整合，在新的歷史時(shí)期創(chuàng)新和重構(gòu)制度框架，以期從制度的層面完成和實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)行為主體的規(guī)范和導(dǎo)向。

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