政治整合與政府能力引論

羅偉

摘?要：本文在分析政府政治整合功能及其社會規范能力的基礎上，力從理論角度重新構建理想化政治整合格局，以求從制度框架和制度安排的層面完成和實現對社會行為主體的規范和導向。

關鍵詞：政治整合；政府能力；制度安排

一、概述

所謂整合，簡言之，也就是有機統一和一體化。從實質上看，整合是一種格局，一種社會穩態。而作為政治整合，一般指通過政治決策、政治參與、政治監督、政治動員、政治政協等方式將政治結構諸構成要素及其功能關系結合成一個有機統一的整體以提高政治一體化程度。

十八屆三中全會的召開，讓改革的利劍再次劃破的時代的長空。改革開放歷經36年的持續深入，我國目前的社會結構出現了前所未有的新變化，社會政治整合格局也隨之失卻原有的政治態勢。由于各種利益格局的變動，社會分化的加強以及由此所引發的價值規范的變化，最終使一個整體的社會從國家中分化出來，這一過程即馬克思所言的“政治國家”與“市民社會”的分離過程。在這一分離過程中，并無一個所謂的“緩沖地帶”“準政治國家”或“準市民社會”來加以過渡，由此，這一分離最終形成了高分化、低整合的社會結構狀態。這樣，政府原本具有的相對嚴格的社會規范能力也將持續弱化，政府通過政治整合功能對社會進行制度化規約的性狀也就面臨著新的挑戰。那么，對于理論工作者來說，面臨的任務就是發掘政府政治整合的內在性狀，重構新的政治整合格局，從而形成對社會的規范和引導。

二、整治整合價值觀念

從政治學和社會學的角度考察，現代政府的政治整合主要是指基本價值觀念的整合，社會公眾利益的整合和現行政治制度的整合。

1.基本價值觀念的整合

價值觀念整合主要是指價值內在基礎、價值評判體系、價值目標取向、價值規范系統等價值觀念諸要素的內在整合。

在主流文化斷層的幽谷里，當代中國價值觀念的一個重要特征就是功利主義的勃興與泛濫。無論在商品交換領域還是非商品交換領域，功利成為目的而道德則論為婢女，這種價值取向的大逆轉成為中國歷史上迄今為止最鮮明的文化變遷。一旦合理功利主義演變為功利至上時，功利主義原有的內在道義就被拋棄了，個人利益至上占據了主導地位，物化財富成為衡量主體行為的價值目標取向，而追求物的過程也同時演化為非理性、非道德范式。所以，新時期價值觀念的整合，首先，就必須對中國傳統的價值規范系統進行重新估價和闡釋以期在豐富的文化底蘊中探尋古為今用的源頭活水，其次，還必須認真辨識當代中國的基本國情和社會主義初級階段的歷史進程以把握中華民族的時代精神，科學地建立起新文化內核作為價值內在基礎；最后，還必須在重構新的價值規范系統和價值文化基礎的格局下，大力倡導集體主義的價值取向，把重塑新時期具有現代國民精神和傳統文化道德的健康人格作為價值追求的終極目標來大肆張揚。從理論層次上說，這一價值觀念的整合同時也為政府的政治整合提供了文化倫理前提。

2.社會公眾利益整合

社會公眾利益整合主要是指利益目標、利益內容、利益主體結構和利益分配機制等利益構成格局的整合。

在現代化過程中，隨著生產力的發展和經濟結構的變革，最終導致階級階層結構的變化，這樣，就使得傳統的利益結構趨向市場格局的轉變。具體表現在：首先，對非公經濟的產權保護，將有利于國有與非公兩類利益主體平等市場化競爭；現代市場體系的完善和市場在資源配置中決定性作用的確立，將有利于打破市場規則壁壘，實現完全意義上的商品和生產要素自由流動；財稅體制的改革，將有利于稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。其次，在城鄉一體化發展方面，對土地承包經營權的市場化運作和農村合作經濟合法性確認，使得農業人口的收入分配中財產性收入分配的比重會有所上升；同時，城鄉要素平等交換和對農民公平分享土地增值與收益的保障也會成為新的影響收入分配狀況的重要變量。最后，開放型經濟新體制的構建，將有利于徹底解決城鄉二元結構問題，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，最終實現成果共享的利益轉型。

鑒于此，實現當前社會公眾利益的整合，就必須以共同富裕為終極利益追求目標構筑一個多元利益格局，兼顧個人、集體和國家利益，兼顧不同利益主體的利益，在多種所有制共同發展的基礎上，堅持公平和法制原則，奠定市場在資源配置中的決定性作用，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平參與市場競爭、同受法律保護，形成資本所有者和勞動者利益共同體的利益整合格局。這是政府實現政治整合的內驅強力。為此，在方法論上，就必須堅持兩個原則：根本利益一致原則和利益矛盾協調原則。

根本利益一致原則是在根本利益一致的基礎上，把多個不同的利益主體的諸種利益有機地結合起來，使某一主體利益的滿足同時包含其他主體利益的實現或至少不損害其他主體的利益的原則。這一原則旨在提倡個體利益、眼前利益、具體利益服從整體利益、長遠利益和根本利益。

利益矛盾協調原則是當前利益主體在爭取自身地位和權益過程中發生矛盾時，應堅持在根本利益一致的前提下，以協調的方法加以解決的原則。這種協調在結構上要求實現利益群體比例的有序性、合理性和嚴密的組織性，在方法上實現政策協調、行政協調、法律協調、教育和輿論協調的多樣化。

3.現行政治制度的整合

按照戴維·伊斯頓的觀點，政治制度可以理解為一個系統，當局、典則、政治共同體是構成一個政治系統的三個方面[1]。政府作為當局的主導主體，其實現政治制度整合的有效手段就在于通過運用和強化“典則規范”制定和維護社會博弈規則。這是政府政治整合的必由之路。

一般認為，無論是社會基本價值觀念的整合，還是社會公眾利益的整合，最終都會集中到現行政治制度整合的軌跡上來，而現行政府政治制度整合的出路又在于運用和強化典則規范，制定和維護博弈規則。因此，政府實現政治整合的過程，同時也成了政府強化自身社會規范能力的過程。當然，這個能力不同于職能，所謂政府職能是指政府在一定時期內根據國家和社會發展的需要所應承擔的職責和功能，旨在說明應該做什么的問題；而政府能力指政府利用公共權力，通過制定政策和組織動員，履行政府職責和功能的能力，旨在強調如何去做和通過何種方式去做的問題。

三、政府能力制度化規約

通常認為，政府的社會規范能力主要是其對于社會的制度化規約能力。這主要表現在兩個方面：其一是對社會結構的制度化規約；其二是對社會資源配置的制度比規約。

1.政府通過界定產權實現對社會結構的制度化規約

對于產權的界定主要是界定產權主體之間，產權主體與非產權主體之間的權利義務區間。諾斯認為：“產權是個人對他所擁有的勞動、物品和服務的占有權利。占有是法律規則、組織形式、實施及行為規范的框架函數?！盵2]顯然，在諾斯那里，產權本身就表示一種社會結構。

在我國目前，產權界定的重要環節就是要真正確立私有財產所有權地位。換言之，政府作為公共機構，它必須從所有者的地位上撤出去?！暗览砗芎唵危穆毮苁亲骱蒙鐣俨萌耍骱媒洕m紛發生后的第三者，凌駕于當事人之上，站在利益沖突之外來調解利益沖突，它自己就不能是利益當事人?！辈门幸且踩ヌ咔?，那他永遠不是一個合格的裁判。所以說，政府只有在利益所有者的地位上缺席之后，它才能制定并實施有效率的產權，才能實現對社會的制度化規約。

2.政府通過輔助調節實現對社會資源配置的制度化規約

作為公共物品供給者，政府“有責任維護市場秩序，保證市場交易活動的正常進行，正如攪拌機的管理者有責任排除攪拌機運行中的故障，保證攪拌機運轉一樣”[3]。政府還擔負著市場管理者的職能。這是因為現實中的市場在資源配置上會發生市場失靈、市場成本、市場缺損等問題。[4]對于上述問題的解決，一般認為有兩種可供選擇的方式：一是通過政府的干預來糾正資源的低效配置；二是通過各類制度安排使市場機制本身趨于完善。而政府作為二次輔助調節者[5]并不具備一手五指的功能，政府“只有粗大的拇指，而無其他的手指”[6]，其干預的領域僅在于市場解決不了（市場失靈）和解決不好（市場成本）的問題，而對于由于市場機制本身不完善或缺陷所造成的經濟持續處于嚴重的非常均衡狀態的市場缺損問題，可供選擇的方式是唯一的，那就是制度安排。由此看來，目前，在我國市場機制相對完善的狀況下，通過制度安排健全和構建成熟化的市場體系，顯然需要政府持續深入的對社會資源配置進行制度化規約以求實現資源優先配置。

如前所述，在我國目前社會轉型過程當中，由于實踐上存在著因原有政治整合模式的解組所產生的高分化、低整合的社會結構狀態，而在理論層次上，我們又清楚地看到，政府作為公共物品的供給者，能夠通過政治整合強化社會規范能力，實現對社會結構和資源配置的制度化規約。那么，我們能做和不得不做的事情就是重塑政府權威，大力推進政府的政治整合，在新的歷史時期創新和重構制度框架，以期從制度的層面完成和實現對社會行為主體的規范和導向。

參考文獻：

[1]（美）戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析[M].王浦勛譯.北京：華夏出版社，1989.

[2]道格拉斯·諾斯.制度，制度變遷與經濟效績[M].上海：劉守英譯上海三聯書店，1994.

[3]厲以寧.非均衡的中國經濟[M].北京：中國大百科全書出版社，2009.

[4]凌曉東.機制轉換中的宏觀經濟調控[M].北京：中國計劃出版社1994.

[5]中共中央黨校教務部編.北京：權威人士談從計劃經濟轉向市場經濟[M].北京：中共中央黨校出版社，1993.

[6]（美）查爾林.林德布洛姆.政治與市場[M].王逸舟譯.上海：上海三聯書店1992.

endprint