食品安全與政府監(jiān)管：反思、經(jīng)驗及對策

摘 要：目前，食品安全問題已成為全社會關(guān)注的焦點。人類進入文明社會以來，衣食住行的質(zhì)量得到了前所未有的提高，然而，人們在享受高度的物質(zhì)文明帶來方便的同時，食品安全卻在不斷地威脅著人們的身心健康。這一社會現(xiàn)象的存在不僅考驗著食品生產(chǎn)者的良知和誠信底線，也透視出地方政府在履行監(jiān)管職能方面的嚴重缺失。因此，只有加強食品安全監(jiān)管，才能從根本上解決食品安全存在的諸多問題。

關(guān) 鍵 詞：食品安全；政府監(jiān)管；誠信

中圖分類號：R155 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0068-05

收稿日期：2014-05-20

作者簡介：高靜（1963—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）教授，研究方向為社會學、公共管理。

2001-2013年，央視相繼報道了60余起食品安全事件，如“瘦肉精”事件、“毒瓜子”事件、“染色饅頭”事件、“無證驢肉”事件、“毒豆芽”事件、“牛肉膏”事件、“地溝油”事件以及“雙酚A奶瓶”事件，等等，從主食到副食，均無安全可言。據(jù)2012年中國城市居民生活質(zhì)量調(diào)查報告結(jié)果顯示，城市居民感到最不放心、最不安全的社會問題是“食品藥品安全”。事實上，食品生產(chǎn)者也是食品消費者，在傷害他人的同時也會受到他人的傷害。因此，從根本上解決自傷與他傷的問題，既需要食品生產(chǎn)者信守承諾，也需要各級政府部門的有效監(jiān)管。

一、食品安全事件背后的反思

1.乳制品質(zhì)量問題接連不斷。2011年4月29日，山西、河北兩地法院公開宣判了4起“問題乳粉”案件，依法懲處了14名犯罪分子。在此之前，國家紀檢監(jiān)察部門已對上述“問題乳粉”案件中的有關(guān)責任人員進行了從嚴處理，對查明負有責任的53名領(lǐng)導干部和監(jiān)管部門工作人員給予了黨紀政紀處分、行政問責和誡勉談話。然而，食品安全問題并未因多名官員受到處分而減少，奶制品問題依然持續(xù)出現(xiàn)。2012年6月12日，國家食品安全風險監(jiān)測發(fā)現(xiàn)伊利集團生產(chǎn)的個別全優(yōu)2、3、4段乳粉汞含量異常，國家質(zhì)檢總局對此高度關(guān)注，在6月14日的通報中明確，通過嬰幼兒配方乳粉汞含量專項應急監(jiān)測，除伊利集團個別批次產(chǎn)品外，未發(fā)現(xiàn)其他嬰幼兒配方乳粉汞含量異常。此次抽檢覆蓋了全部嬰幼兒乳粉生產(chǎn)企業(yè)。自6月13日開始，伊利集團對2011年11月至2012年5月內(nèi)生產(chǎn)的全優(yōu)2、3、4段乳粉全部召回。同時在官網(wǎng)上發(fā)出公告：“鑒于國內(nèi)外尚無乳粉中汞含量限量標準，我公司本著對消費者高度負責、有效防范風險的態(tài)度，對產(chǎn)品進行召回，積極查驗原因并及時妥善處理”。而對于汞含量無限量標準問題，國內(nèi)奶業(yè)專家予以了否定。該專家認為，在最新“GB0765-2010國家嬰兒配方食品”標準中，污染物限量指標僅列了3種：鉛、硝酸鹽、亞硝酸鹽，確實沒有提到汞含量限量，但在國家相關(guān)部門發(fā)布的標準中，卻規(guī)定原料奶（純牛奶）的汞含量限量每公斤要小于等于0.01毫克。該專家還認為，國家標準制定存在著滯后與標準制定中的相互矛盾，其結(jié)果是監(jiān)管部門缺少檢測依據(jù)。

2012年9月上旬，有多位上海市民發(fā)現(xiàn)收到的光明牌瓶裝牛奶變質(zhì)有異味，隨后上海市質(zhì)監(jiān)局進廠調(diào)查。當天下午，光明乳業(yè)回應，共收到投訴952起，均已處理完畢。按照常理，產(chǎn)品質(zhì)量問題隨著相關(guān)企業(yè)處理完畢，事件就會告一段落，但在廣大消費者心里卻不是這么簡單。因為在此之前光明乳業(yè)就出過問題。2012年6月初，安徽穎上縣多名學生飲用光明奶后出現(xiàn)不適癥狀；6月下旬，光明950ML優(yōu)倍牛奶被曝摻入清洗液體；7月，廣州市工商局發(fā)布二季度乳制品及含乳食品抽樣檢驗情況，光明奶油及減脂芝士片被查出菌落總數(shù)超標。在2012年8月下旬召開的中國乳制品工業(yè)協(xié)會第十八次年會上，光明乳業(yè)總裁提到：2011年國家抽查光明乳業(yè)4553次，折算下來是抽查了幾十萬個指標，2012年上半年已經(jīng)抽查了2600多次。對這樣的抽查，該負責人表示，“這么抽會抽死人啊！”但反過來我們思考一下，食品安全問題真正得到解決了嗎？高頻抽查卻依然控制不了食品安全問題的頻發(fā)，原因到底在哪里？是食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部管理存在問題還是監(jiān)管方面存在問題？不能不引起我們的反思。

2.含隱患食品頻頻被曝光。2012年4月24日，央視財經(jīng)頻道《消費主張》播出了暗訪節(jié)目，杭州部分蜜餞生產(chǎn)廠家生產(chǎn)環(huán)境骯臟不堪，工人隨意使用添加劑，生產(chǎn)原料來自山東臨沂的黑工廠。杭州超達食品有限公司是當?shù)孛垧T生產(chǎn)的龍頭企業(yè)，但就是這樣的企業(yè)，也同樣存在食品安全問題：在骯臟的地面使用動物飼料袋裝原料，工人可以隨便用腳踩踏食品；在這個鎮(zhèn)上的蜜餞廠都隨意使用食品添加劑。經(jīng)北京市理化分析測驗中心進行檢測，甜蜜素、糖精鈉等甜味劑，胭脂紅、莧菜紅、亮藍等著色劑以及用作漂白劑和防腐劑的二氧化硫都超過了國家標準要求的最大使用量，有的甚至超過國家標準要求的3倍多。而超范圍、超量長期使用色素，會給人的肝臟、腎臟增加負擔，對敏感人群也存在危害。2012年4月28日，媒體披露“可口可樂山西公司含氯軟化水混入部分批次飲料產(chǎn)品”。對此，山西省質(zhì)監(jiān)局發(fā)布消息稱問題屬實，已對該公司作出了停產(chǎn)整改的行政處罰。4月29日，該公司回應：因操作失誤導致部分含氯輔助用水進入飲料生產(chǎn)用水中并就此致歉。2012年4月初，在山東有市民買到了“問題土豆”：這些土豆外表光滑，沒有或很少有泥土，儲存時間短，易腐爛。經(jīng)相關(guān)媒體暗訪后發(fā)現(xiàn)，這些土豆是“翻新水洗”土豆。即用水泵直接將水抽入機器內(nèi)，把老土豆裝入鐵機器中，機器開始運轉(zhuǎn)，鐵毛刷滾動刷土豆，很快，原來的黑土豆就變得鮮亮了，長芽土豆也變光滑了。生活常識告訴我們，長芽土豆食用后會出現(xiàn)腹痛、頭暈等癥狀；如果在土豆翻新的過程中加入氧化氫等進行漂白，會對身體產(chǎn)生直接危害。但上述知名企業(yè)也好，小加工點也好，都置消費者健康于不顧，完全不考慮消費者食用后的后果，只有到了被曝光后受到行政處罰時才有所收斂。

3.“被騙”、“迎騙”與“油條哥”的失和得。 “地溝油”事件帶來的后果是人們時常擔心吃到地溝油做的菜，買到用地溝油做的食品，就連購買食用油也擔心是由地溝油加工而來的。2012年5月下旬，有媒體報道指“全聚德鴨油轉(zhuǎn)賣地溝油，小販用來炸薄脆”。5月26日，全聚德兩家涉事門店負責人表示，門店以為是與有資質(zhì)的公司簽署的協(xié)議，警方介入后才發(fā)現(xiàn)收油者是用偽造資料進行欺騙。從事件表面看，全聚德店是被騙者亦或受害者，但經(jīng)媒體報道我們知道，一家全聚德門店每天產(chǎn)生廢油約60公斤左右，按每公斤2元的收購價格，每天也不過一百多元的價值。而就是這區(qū)區(qū)百元卻讓全聚德的品牌和形象受到了巨大的影響。拋開“被騙”的一面，我們反思一下這個百年老店的得與失，“有資質(zhì)”者的收購與“地溝油”轉(zhuǎn)而登堂入室進入消費者口中，不能說全聚德完全沒有責任，而這個責任的份量足以讓全聚德認真掂量。有學者用“迎騙”來分析全聚德出售廢油的行為，該學者認為，“作為那些根深蒂固的‘民牌商家和企業(yè)，則切不可為了一點點蠅頭小利，也去有意無意地‘合法縱惡。”

與此相對照，在河北保定以炸油條走紅的“油條哥”卻讓廣大消費者點贊叫好。炸油條、賣油條本來是件很平常的事，但在制假、售假，假冒偽劣食品隨處可見的當下，能夠堅持用新油炸油條就變得非同尋常。這位“油條哥”不用一滴復炸油，為讓顧客監(jiān)督，他還貼出驗證方法，提供“驗油勺”，有疑問者可隨時驗證。雖然他的油條比其他家的油條每根貴5角錢，但顧客還是愿意排隊來買。“油條哥”不僅賺了錢，也贏得了消費者的認可，這不能不引起那些以次充好的商家的思考，良心和誠信與造假和售假到底哪個更賺錢，哪個利潤更大？其實，誠信本身就能產(chǎn)生巨大的利潤。

二、國內(nèi)外對食品安全監(jiān)管采取的相關(guān)措施和積累的經(jīng)驗

1.國外保證食品安全的措施和經(jīng)驗。國外一些國家對食品安全檢測十分嚴格， 有效地遏制了制假造假、假冒偽劣等欺騙、坑害消費者的行為，為廣大消費者的菜籃子、餐桌提供了安全、豐富、健康、品質(zhì)優(yōu)良的食品。其采取的措施和積累的經(jīng)驗值得我們借鑒。

首先，為食品建立“身份證”制度，嚴格控制制假、造假。在法國，為消費者提供食用的牛、羊、豬等都有識別標簽，由網(wǎng)絡(luò)計算機系統(tǒng)追蹤監(jiān)測屠宰場要保存牲畜的詳細資料并標定被宰殺牲畜的來源，肉制品上市要帶“身份證”，標明來源和去向。在日本，為食品建立檔案，以備消費者查詢。日本的米面、水果、蔬菜、乳制品、肉制品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田所在地，使用的農(nóng)藥、化肥、使用次數(shù)、收獲和出售日期等均需記錄在案，農(nóng)協(xié)要為農(nóng)產(chǎn)品配備“身份證”，供廣大消費者了解和查詢。英國食品標準署不僅監(jiān)測市場上的食品，還監(jiān)管食品產(chǎn)地。

其次，加大監(jiān)管力度，重罰食品造假。2004年，韓國發(fā)生“垃圾餃子”事件，為此，韓國修改了《食品衛(wèi)生法》。該法要求，一旦因制造或銷售有害食品被判刑者，10年內(nèi)禁止在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領(lǐng)域從事經(jīng)營活動，還附以高額罰款。2010年底，德國西部某州養(yǎng)雞場首次發(fā)現(xiàn)飼料遭二惡英污染。德國檢察部門提出刑事訴訟，受損農(nóng)場提出民事賠償，數(shù)額高達每周4000萬-6000萬歐元，足以使肇事者破產(chǎn)。法國巴黎超市的工作人員在每晚閉店前，都會把第二天將過期的食品扔掉，判斷是否過期以標簽保質(zhì)期為依據(jù)。一旦被發(fā)現(xiàn)店內(nèi)出售過期食品，該店就得關(guān)門。

第三，嚴格檢查，從源頭上防范有害物質(zhì)進入食品中。法國的競爭、消費和打擊舞弊總局負責檢查包括食品標簽、添加劑在內(nèi)的各項指標。位于巴黎市郊的蘭吉斯超級食品批發(fā)市場是歐洲最大的食品批發(fā)集散地、巴黎的“菜籃子”。為保證食品質(zhì)量，法國農(nóng)業(yè)部門設(shè)有專門人員，每天24小時不斷抽查各種食品。在芬蘭，食品安全從源頭抓起。芬蘭農(nóng)業(yè)部要求所有種子都不得含有相關(guān)法規(guī)中列舉的有害物質(zhì)，肥料中不得含有任何有害于土壤、環(huán)境、人類和動物健康的物質(zhì)。相關(guān)法律中嚴格限制肥料中鎘的含量，對殺蟲劑使用極為謹慎。2008年，芬蘭農(nóng)林部出臺了新的飼料法，嚴格限制飼料中的添加劑，明確列出禁用成份，同時規(guī)定了相關(guān)的處罰措施。

2.國內(nèi)保證食品安全的經(jīng)驗。據(jù)2012年6月24日《廣州日報》報道，香港衛(wèi)生局局長周一岳表示，內(nèi)地供港食品的安全率達99.999%。他認為，如果這方面能應用到國家的內(nèi)銷方面，也可以對內(nèi)地的食品安全問題有所幫助。有學者就此分析后總結(jié)了達到這個標準的三個條件：一是內(nèi)地政策的支持。具體而言是投入大、補貼多。從產(chǎn)品生產(chǎn)到運輸、出口，從出入境檢驗檢疫部門全程監(jiān)管到商務部系統(tǒng)負責生產(chǎn)基地資質(zhì)審查，分工明確，各行其職，各負其責，每個環(huán)節(jié)都相對獨立又相互連接。二是香港完備的法制背景和監(jiān)管體系。即所有供港食品都要有“出生證”和“身份證”，不僅滿足香港的食品安全標準，還要容易查出源頭，一旦出現(xiàn)問題可以嚴厲處罰。三是企業(yè)自覺。供港食品雖然價格比較高，但利潤也很大，而且吃起來安全、放心，無污染，深受消費者喜歡。受消費者歡迎就是最好的回報，企業(yè)自然有積極性和信心提供供港食品，同時，供港食品生產(chǎn)商本身就具有很高的商業(yè)價值，這樣一個良性循環(huán)無疑讓生產(chǎn)商、供應商信心十足。對于內(nèi)地是否可以達到食品安全率99.999%，現(xiàn)實中很難做到。因為供港食品數(shù)量有限，監(jiān)管手段嚴密，而內(nèi)地還沒有達到集約化養(yǎng)殖、種植的程度，所以在投入成本方面負擔過重。盡管如此，但我們從中能夠受到一些啟發(fā)，食品安全不只是能力問題，更重要的是責任意識，有了明確的責任意識，再付出行動和努力，才會接近這個目標。

三、履行監(jiān)管職能，應對食品安全

1.建立健全食品安全監(jiān)管制度，加大處罰力度。 2012年6月13日，國務院召開會議，要求各級政府要做好以下工作：一是健全食品安全監(jiān)管體系，強化屬地管理責任和基層工作體系。二是嚴格食品安全監(jiān)管。 依法嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為，確保對犯罪分子刑事責任追究到位。三是嚴格落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任。四是加強監(jiān)管能力建設(shè)。五是完善食品安全政策法規(guī)，著力解決違法成本低的問題。落實責任制和責任追究制，加大行政問責力度。六是動員全社會廣泛參與，構(gòu)建群防群控工作格局。為全面落實國務院會議精神，各地都相繼采取了多項措施，對食品安全嚴加監(jiān)管。如吉林省工商局以市場監(jiān)管為核心，以食品安全整治為重點，運用技術(shù)手段監(jiān)管食品安全。目前，全省共投資115萬元，分別在3個基層局建立了食品快速檢測室，以強化質(zhì)量抽樣檢驗工作。同時，還組織開展了對食品生產(chǎn)加工小作坊和攤販、農(nóng)村食品市場、乳制品市場、食用油市場等十項專項整治活動，開展了嚴厲打擊“黑窩點”食品流入市場專項行動。筆者認為，建立健全食品安全監(jiān)管制度，加大處罰力度，是應對食品安全的重要手段，但其根本目的在于強化食品生產(chǎn)者及食品經(jīng)營者的責任意識，促使其認真履行食品安全主體責任。具體而言，一旦發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)者和食品經(jīng)營者有制假、售假行為，應立即追究食品生產(chǎn)企業(yè)法定代表人或主要負責人的責任并予以嚴厲查處。這樣，才能確保監(jiān)管制度發(fā)揮應有的作用。

2.制定階段性目標，逐步解決食品安全問題。 2012年7月初，國務院下發(fā)了《國務院關(guān)于加強食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出用3年左右的時間使食品違法犯罪行為得到有效遏制，食品安全存在的突出問題得到有效解決。《決定》中制定了具體的實施辦法和目標，對相關(guān)部門的工作起到了重要的指導作用。包括建立健全食品退市、召回和銷毀管理制度；建設(shè)食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信信息數(shù)據(jù)庫和信息公共服務平臺；動員全社會成員廣泛參與，使食品安全有獎舉報工作制度化、規(guī)范化；落實食品安全監(jiān)管責任，首次將食品安全納入地方政府年度績效考核內(nèi)容，對于發(fā)生重大食品安全事故的地方，在文明城市、衛(wèi)生城市等評優(yōu)創(chuàng)建活動中實行一票否決。吉林省在保障食品安全方面對小作坊、小攤販、小餐飲加強了監(jiān)管，不斷引導其規(guī)范經(jīng)營；對食用油、蔬菜農(nóng)藥殘留、食品生產(chǎn)加工、群體性聚餐、畜禽屠宰等開展了專項整治行動；圍繞肉類、食用油、蔬菜、飲品、酒類等，建立了食品安全電子監(jiān)管追溯平臺，保障食品來源可查、去向可查、責任可追究。筆者認為，制定階段性目標有利于控制食品安全風險，增強食品經(jīng)營者和生產(chǎn)者的責任意識，提高相關(guān)部門的管理水平，有利于建立健全食品安全法律法規(guī)體系，形成食品安全監(jiān)督管理機制，從整體上提高食品安全水平，使食品安全隱患得到遏止和消除。

3.加大宣傳力度，指導消費者維護自身權(quán)益。 2012年5月，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開重點工作安排的通知》（以下簡稱《通知》）中要求各級政府要重點推進八大重點領(lǐng)域信息公開。《通知》指出：要加大食品安全監(jiān)管信息公開力度，食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、專項檢查整治、違法生產(chǎn)經(jīng)營行為查處等日常監(jiān)管信息以及風險評估和風險警示信息原則上都應依法公開。衛(wèi)生行政主管部門要進一步強化食品安全標準公開，拓寬公眾參與食品安全標準起草的渠道，進一步做好征求公眾意見工作，提高公眾的參與度。對此，吉林省在宣傳食品安全方面以專題講座的形式邀請食品安全專家對各級領(lǐng)導干部講解了食品中的不安全因素、中外食品安全比較、我國食品安全存在的主要問題，深化了各級領(lǐng)導干部對食品安全法律法規(guī)和科普知識的了解，推動了各地食品安全工作的開展。吉林省長春市寬城區(qū)還協(xié)調(diào)區(qū)直部門相繼開展了“百城萬店無假貨”活動，尤其是對豆制品和調(diào)味品進行了行業(yè)整頓和行業(yè)調(diào)查，讓群眾在更大程度上購買到了放心食品。同時，該區(qū)還開展了以“共建誠信家園，同鑄食品安全”為主題的食品安全宣傳月活動，以此指導消費者維權(quán)。這項活動不僅提高了廣大消費者的鑒別判斷能力和維權(quán)意識，也給食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者敲響了警鐘，即出售、制造假冒偽劣食品終究是沒有市場的。筆者認為，加大宣傳力度，拓寬公眾參與渠道，就必須做到食品安全信息公開、食品安全標準公開。因為，信息公開，就意味著公眾有了知情權(quán)；拓寬公眾參與渠道，就意味著公眾有了訴求的機會；公開食品安全標準，就意味著食品是否符合國家規(guī)定有法可依。只有這樣，才能使消費者的權(quán)益得到有效保障。

4.全面監(jiān)測食品安全，讓百姓即買即測。民生問題關(guān)系到千家萬戶，食品安全是民生問題中的大事，不僅能夠體現(xiàn)地方政府在解決民生問題方面的實效，也能夠反映地方政府制定的政策是否得到百姓的認可。2012年，吉林省政府將食品安全監(jiān)督保障體系列為全年十二件民生實事之一。共投入8200萬元，在全省新建了60個縣級快速檢測站，1300個大型農(nóng)貿(mào)市場快速檢測室，60個縣級舉報中心，622個鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督舉報站，16臺檢測設(shè)備可檢測篩查400余項目。實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上大型農(nóng)貿(mào)市場本地檢測、監(jiān)督舉報全覆蓋。吉林省的這一做法得到了國家有關(guān)部門的肯定，成為全國食品安全工作的一個亮點。國務院副秘書長、食品安全辦主任張勇用“五個之處”概括了吉林省食品安全工作取得的顯著成效：難得之處在于高度重視；特色之處在于積極主動；突出之處在于執(zhí)行有力；亮點之處在于求真務實；可貴之處在于強基固本。并將吉林省食品安全工作做法上升為“吉林經(jīng)驗”向全國推廣。有了檢測設(shè)備和檢測站，可以檢測水果、蔬菜是否有殘留的農(nóng)藥，但如果檢測出殘留農(nóng)藥超標，如何處理？在筆者看來，應同時采取相關(guān)措施，如設(shè)立“12316”打假投訴電話，方便市民投訴舉報；通過12582信息平臺進行公益科普宣傳，讓百姓了解哪些蔬菜可能存在問題。如對于形狀和顏色異常的蔬菜，或者是用激素處理過，或者是有農(nóng)藥殘留。對此，應提醒消費者在購買時加以區(qū)別。此外，要嚴格把關(guān)，在蔬菜、水果進入農(nóng)貿(mào)市場前即進行檢測，一旦發(fā)現(xiàn)問題立即出具檢測報告，執(zhí)法部門應禁止其進入市場或者依法進行銷毀，不能讓其轉(zhuǎn)移到其他農(nóng)貿(mào)市場繼續(xù)銷售。

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（責任編輯：劉亞峰）