戶籍改革釋放制度紅利

張翼

2014年7月30日，國務院印發了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），將自十八大以來、特別是十八屆三中全會以來各項政改中出臺的相關決定，進行了系統整合、梳理與提升，形成既具全局指導、又具差別化對待、更兼分類改革意義的規約文件，力圖為全面深化改革的中國，注入新的制度紅利。

《意見》的實施，終結了1958年以來以“農業戶口”與“非農業戶口”為區分標志的身份歧視與福利區隔，同時也終止了藍印戶口。個體可按居住地區分為農村居民或城鎮居民，也可從職業上劃分為農民或非農民，但這都是市場主體選擇的結果，而非政府的強制標簽。“農民”包含更多職業含義，而不再與“農業戶口”直接掛鉤；農民的子女，將不再被強制標簽為父母親的戶口屬性，而是依據其就業地點與常住地區申領居民戶籍。

戶籍改革釋放三大制度紅利

社會與市場訴求了多年的“同工同酬”“同城同權”等，將在個體統一登記為“中華人民共和國居民戶口”的過程中逐漸實現。農民工進入城市之后，因為摘掉了“農業戶口”的帽子，會理所當然地轉化為名副其實的產業工人；伴隨戶口的轉化，這些進城的新市民將增進認同與融入，因為隨遷子女也可以隨父母親落戶，他們的教育權——接受義務教育和非義務教育的權利，以及在居住城市參加高考與公務員考試的權利，都將一并得到落實。

億萬農民將不再擔憂進城落戶會失去承包地和宅基地、失去集體收益分配權，他們將從土地上解放出來，從而勞動力人口的生產效率獲得提升，社會發展活力得以增進。農村的土地，也會在農民工進城落戶過程中，展開新一輪的流轉、托管、入股或其他重組過程，這將逐漸打破一家一戶的小農耕作模式，為現代化大農業的發展創造機遇；農業生產的規模化、集約化與機械化，既有利于增加農民土地單位面積的產量、節約勞動成本，也有利于提升政府對農業產品的安全監管；農村企業與農業生產合作社的發展，在擴大個體農民種地面積的同時，也將最大限度地提高他們的收入水平。

這一改革為勞動力的自由遷徙與勞動力市場的統一構筑起了堅實的制度保障。城鄉收入差距的縮小，反過來會刺激一部分年輕勞動力從事農業勞動，改變農村勞動力的年齡結構，為新型農業科學技術的推廣創造條件；而城市，也將在一定程度上緩解日益嚴重的“民工荒”，第二次釋放人口紅利，提升中國經濟的發展潛力。

本次戶籍改革，公安部門率先在現有發展環境與時空背景下最大限度地拓展了制度文本，從而使其擺脫了“嚴防死守”的困局——將皮球踢給其他部門；附著在戶口之上的福利與公共服務功能——特別是與就業、教育、衛生、養老、住房等民生問題密切相關的部門，會在黨和國家的領導下保障戶籍改革釋放的紅利。

促進戶籍改革的四項措施

2010年的第六次人口普查表明，絕大多數跨區域流動的農民工，主要集中在100萬以上人口的大城市與特大城市。大城市與特大城市的戶口含金量遠遠大于建制鎮與中小城市。

發揮居住證的制度紅利。全國有6個1000萬以上人口的特大城市，有10個500萬～1000萬人口的特大城市，有21個300萬～500萬人口的大城市，有103個100萬～300萬人口的大城市。這些城市基本聚集了全國90%以上的優質教育資源和醫療資源，也為跨地區流動的農民工創造了收入較高的就業崗位。但是按照《意見》基本精神，特大城市將嚴控人口規模，大城市將合理確定落戶條件。在這種情況下，絕大多數流入特大城市與大城市的農民工無緣落戶，即使積分入戶政策也只會給一部分人帶來落戶預期。所以，如何發揮居住證的制度紅利，為這些作出巨大貢獻的勞動者帶來改革收益，就成為考量大城市與特大城市政府執政能力的主要標尺。故我們需繼續在學理上持之以恒地研究農民工的“社會安全網”制度、監督農民工勞動環境的改善程度、觀察流動人口與本地人口的社會融合機制。總之，改革的一紙文件，不會自動將橫亙于不同身份人口之間的不平等蕩滌干凈，而需要全社會繼續作出不懈努力。

引導人口向建制鎮或中小城市轉移。因為建制鎮和中小城市創造就業崗位的能力有限，且資源和產業向大城市和特大城市集中的趨勢沒有根本扭轉，所以對全國138個50萬～100萬人口的中等城市，對380個50萬以下人口的小城市，對1.9萬個建制鎮來說，對農民落戶的吸引力已不是很大。白天進城打工，晚上回家安歇，也不失為一種理性的選擇；同時，“大城市擠破頭，小城市不愿留”的流動格局不會短期改變。與媒體熱情的奔走呼號相比，農民和農民工對戶改新政的反映反倒是非同尋常的“淡定”和“理性”。所以，合理引導人口向建制鎮或中小城市轉移，就必須在釋放戶籍制度改革紅利的同時，通過投資或市場之手的產業配置、就業崗位的創造與工資待遇的誘導、社會福利與公共服務的均等化激勵，讓農民工就近就地城鎮化。

加強對地方政府的監督。中小城市的地方政府看到的是“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”，“有序放開中等城市落戶限制”，希望通過農民向建制鎮和小城市的流動拉動當地經濟的增長；房地產商也希求通過農民工的住房需求支撐下滑的利潤，在即將腰斬的價格行情中收回成本，或者幻想再次引發新的“搶購潮”。盡管《意見》明言租房亦可落戶，但有些城市仍然在購房與落戶之間建立起必然聯系，將政府救市的主張與戶改新政掛鉤。不難理解，土地財政的壓力，會迫使建制鎮和中小城市政府繼續產生人為推動城鎮化的沖動。為做到“以人為本，尊重群眾意愿”，“統籌配套，提供基本保障”，中央政府與省級政府一方面要加強對地方政府的監督，防止“強迫農民進城”問題的發生；另一方面也要敦促地方政府在吸引農民落戶后，強化“城市基礎設施建設”。

推動漸進化城鎮化。農民向城市的流動——轉戶的過程，也即是移民的過程，這會給本來就薄弱的建制鎮和小城市帶來一系列的社會問題，尤其是在經濟波動中，就業、失業、社會保障、教育、住房等民生問題會被放大為社會發展風險。迄今為止，不管是在建制鎮和中小城市，還是在大中城市和特大城市，本地戶籍人口尚不可能“均等分享”基本公共服務，新進城農民工更甚。社會學的基本理論告訴我們：功能統一性、功能普遍性、功能不可缺少性假說的成立是有條件的。一項制度在推行過程中，不僅會釋放正功能，也會釋放反功能；不僅具有顯功能，而且具有潛功能。戶改與城鎮化之間的關系，既具有互相促進的一面，也具有相對獨立的一面。漸進化城鎮化過程，比跨越式城鎮化過程更易于化解社會風險。

在特大城市和大城市落戶政策收緊的情況下，要在2020年完成一億人口落戶城鎮的目標，使我們不得不將經濟與社會發展的重點集中到建制鎮和中小城市上去。但市場形成的格局，以及大城市和特大城市的聚集效應，會在制度框架下自動步入我們預期的軌道嗎？在農民進城轉變為市民之后，如何在制度上保障他們繼續享有集體土地所有權？農民落戶城鎮后，還有權將自己的戶口轉回農村嗎？這些問題，亦應在相關法律的修訂中形成完善的制度文本。如果農民能夠到城市落戶，但市民不能到農村落戶，則戶籍就難以回歸到只登記人口信息的基本功能。總之，本次戶改新政，是通向最終廢止原有戶口制度目標的一個嶄新的、全方位的、具有劃時代意義的階段性推進，無疑，其為制度紅利的釋放創造了機會，但這個機會之窗是否能夠完全打開，還要看實踐在試錯中的表現。

（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）endprint