紹興市土地利用規劃管理信息系統建設實踐與啟示

紹興市國土資源局 屠永坤 施奇標

紹興市土地利用規劃管理信息系統建設實踐與啟示

紹興市國土資源局 屠永坤 施奇標

一、概述

規劃數據庫及信息系統建設是新一輪土地利用總體規劃的創新之舉，是提升規劃管理水平，提高管理效率，實現動態監管的基礎與平臺。紹興市在2005年啟動編制新一輪土地利用總體規劃時，就把規劃數據庫和信息系統作為一項重要內容來抓。“十年磨一劍”，經過近十年的研發與實踐，紹興市土地利用規劃管理信息系統已通過省級專家的驗收和第三方測試，并已在全市規劃管理工作中得到了全面應用，2013年全市規劃局部修改方案全部通過系統上報、審查、變更。

二、系統架構

紹興市土地利用規劃管理信息系統是根據近年來國土資源部、浙江省國土資源廳在土地利用規劃管理業務領域的標準和要求，結合紹興市規劃管理工作的實際需要來設計與實現的。系統包括市級和縣級兩大子系統，設置了成果管理、圖形信息、業務管理、指標管理四大窗口。

紹興市土地利用規劃管理信息系統技術架構由網絡硬件層、數據層、支撐層、應用層、用戶層五個部分組成，系統采用SOA設計理念，基于ARCGIS為平臺、NETFrameWork設計框架，遵行OpenGIS規范進行設計研發，并通過統一身份認證、工作流定制，實現對市、縣規劃數據的統一管理。系統體系架構如圖1所示。

圖1 系統體系架構

圖2 系統功能模塊

圖3 系統功能界面

三、功能模塊

紹興市土地利用規劃管理信息系統按照“能導、能查、能審、能算、能變、能批、能溯”等功能需求進行設計，以市級數據中心為基礎，通過統一的數據庫結構、工作流引擎、組件技術搭建，分為數據交換子系統、規劃實施管理子系統、規劃審查管理子系統和系統管理子系統等四大模塊。

系統功能模塊如圖2所示，系統功能界面如圖3所示。

1.數據交換子系統

從總體上講，規劃信息系統是整個國土管理信息系統的一個子系統。因此，系統在設計時按照“能導”的目標，非常注重與相關系統的銜接，既自成體系，又具有良好的開放性。系統通過一套功能完善、靈活易用的數據調用接口（應用接口，API），橫向上可以與電子政務平臺、建設用地報批系統進行數據的導入、導出，縱向上為上下級規劃管理數據傳輸提供接口。

橫向上，市級規劃信息系統可以利用建設用地報批系統讀取農轉用、預審等信息，通過數據共享，減輕了數據存儲、交換、校核的壓力，降低了縣級規劃信息系統設計難度。同時，規劃信息系統產生的實時數據，也可以應用于電子政務等系統，為“一張圖”建設提供現勢規劃數據。

縱向上，規劃信息系統按照省、市、縣、鄉四級規劃數據同步的理念設計。目前，縣級子系統已統一安裝到各個縣，用戶端可以安裝到各個鄉鎮國土所，通過縣級服務器的數據共享實現縣、鄉規劃動態管理；同時，縣級規劃信息系統可以將規劃實施、更新數據在線上報，市級子系統可以在線接收上報材料。在線上報可以采用兩方式，一是在國土網絡專線暢通的前提下，通過系統直接上傳；二是由縣級子系統導出加密的離線數據包，通過網絡傳輸給市級，再導入到市級子系統。報批材料通過市級系統審查批準后，市、縣兩級均可即時進行規劃數據庫的執行更新，保證規劃數據的現勢性。市級規劃信息系統預留了與省級規劃管理系統的接口，由于省級系統正在更新中，數據接口尚需對接完善。

2.規劃實施管理子系統

規劃實施管理子系統是紹興市土地利用規劃管理信息系統的核心部分，主要包括選擇分析、建設用地預審、規劃局部調整方案審查、指標管理、統計與分析、圖件管理分析、成果管理等子模塊，實現了“能查、能審、能算、能變”等功能。“能查”就是對規劃文本、圖件、項目信息等成果可以隨時調用查詢；“能審”就是系統對上報項目的格式、數據、合規性等進行自檢，也可以用輔助審查菜單進行檢查；“能算”就是能導入多種格式的項目坐標，按照土地利用現狀、規劃用途、管制分區等不同類型對面積進行計算；“能變”就是對規劃數據庫進行實時變更，將審批通過的項目納入規劃執行、更新層。

3.規劃審查管理子系統

主要是對規劃實施管理中的審批流程進行管理，實現“能批”的功能。主要包括出圖審查、農轉用規劃計劃審查、規劃局部修改審查等內容，涵蓋了收件、退補件、流轉、批準、上報、備案等環節。出圖審查是一項較新的管理流程，主要是針對新一輪規劃圖件管理的新情況而設置的，用于解決出圖時格式統一、合規性表述規范、項目坐標管理方便、集中提供技術支持等問題。農轉用規劃計劃審查主要是對從建設用地報批系統中讀取的數據進行逐級審查，其中系統可以對每個地塊的坐標與規劃數據疊加，按系統設定的規則判斷規劃的符合情況，作為輔助審查依據，通過審查的系統可自動生成指標管理臺帳。規劃局部修改審查主要是對規劃預留指標和規劃前后對照圖進行分析，通過系統審查管理流程，逐步實現收件時系統自檢、經辦人手動檢查、領導逐級審查、上報審批等操作。

4.系統管理子系統

系統管理子系統主要用于規劃系統及規劃數據庫的維護管理，主要包括業務流程定義、報表模板定義、用戶權限分配、系統日志管理、數據庫維護等模塊。規劃系統的服務器設在信息中心，系統及規劃數據庫的管理主要通過信息中心和規劃系統編制單位進行共同管理。

為了保證規劃數據的可溯性，系統對土地利用規劃數據分本底庫、年度底圖和現勢庫進行管理，實現數據的“能溯”。2010年省政府批準的規劃數據庫稱作本底庫，每年經省批準的規劃執行更新數據庫稱作年度底圖，每年年初提取（拷貝）最新的年度底圖形成現勢庫。本底庫和年度底圖為備案數據庫，在市級系統中不允許進行修改，但可在系統回溯查詢、調用。現勢庫與其他底圖分離，為日常使用的數據庫。當年度正常流轉的規劃修改落實方案審批完成獲取批文后，可在現勢庫及時變更，保證了規劃數據庫的最現勢性。現勢庫在年底結束后再進行統一整理，形成年度執行更新數據庫，待報省批準后納入年度底圖，同時現勢庫清空，拷貝最新年度底圖進現勢庫。

從數據安全性考慮，系統對數據進行自動備份。一是本地備份，在系統服務器上每周自動備份一次。二是異地備份，在其他服務器上也進行定期備份。

四、啟示

1.領導重視是保障

規劃信息系統的建設是一項目基礎性工作，也是一項目創新工作，可借鑒的成果不多，投入大、見效慢。紹興市在工作中，得到了國土部、省廳領導的支持和指導，省內作為試點來推，市局作為重點來抓，形成了有效的組織協調模式，實現了多個業務科室和多個層級的合作與銜接，多類資源的整合與調配，確保系統建設的順利推進。

2.合理定位是關鍵

土地利用總體規劃管理涉及土地管理的諸多方面，因此土地規劃信息系統一定要放在國土資源管理信息系統的大框架下去構建，應與相關的國土管理信息子系統構成有機統一的體系。同時，由于土地規劃技術的專業性和復雜性，土地規劃信息系統也應該具有相對的獨立性，以便更好地實現規劃數據的統一管理和實時更新。因此，土地規劃信息系統建設，對內應制定相對獨立的技術標準、管理規范，確保規劃數據在系統內的安全操作和管理；對外應加強數據交換與共享，根據國土資源管理信息系統的統一標準，建立數據接口，形成多向的數據流，既可以將現勢的規劃數據充實到“國土一張圖”的數據庫中，也可以從相關的國土管理子系統調用數據，充實規劃數據庫。

3.實用高效是目標

規劃信息系統的建設，從技術上看，是為了實現數、圖、實地一致，為信息化、動態化管理提供條件，從而提高規劃管理水平；從行政上看，是為管理方式由重審批向重監管轉變提供保障，實現依法行政、提高效能。因此，規劃信息系統在技術上要做“加法”，根據技術規范和管理政策，盡可能地完善系統功能，并結合操作人員的實際應用能力，設置直觀、易用的系統界面和輔助檢查統計工具，建立良好的人機互動平臺；在管理上要做“減法”，盡可能地發揮信息化的優勢，簡化報批材料，減少審批環節，優化聯審流程，下放審批職能，從而提高服務效能，推進審批制度改革。

4.推廣應用是重點

“實踐是檢驗真理的唯一標準。”系統的價值在應用中才能充分體現，同時也只有通過深入的應用才能不斷推進系統的完善提高。在將系統推廣應用到各縣（市、區）的過程中，市局采取了統一定制、免費使用、協商維護的模式，降低推廣應用成本；同時市局對各縣（市、區）局以及相關的規劃編制單位進行培訓，并嚴格執行網上審批，提高系統應用人員的操作水平和應用主動性。紹興市規劃信息系統的許多功能都是在應用中實現了從無到有，從有到優，使系統得以不斷完善。系統從單機版到網絡版、從縣級版到市級版、從市局覆蓋到全市，每一次升級都經受住了實踐的考驗。