——關于對國土事項審批權下放后監管的幾點思考把權力關進制度的籠子

嘉興市國土資源局 呂金田嘉興日報報業傳媒集團 汪 瑩

——關于對國土事項審批權下放后監管的幾點思考把權力關進制度的籠子

嘉興市國土資源局 呂金田嘉興日報報業傳媒集團 汪 瑩

黨的十八大以來，中央和各地連續清理審批權限并取消一大批行政審批項目，備受社會、企業和基層政府關注。作為全面深化改革的重要一環，行政審批制度改革無疑是政府向自己開刀，就行政審批相關權限下放的數字和幅度上，各地改革的力度都很大，但是，在實際工作推進過程中，卻又或多或少地遇到了一些無法回避的實際困難和問題，制約了簡政放權的順利開展。這其中權力下放后的監督或追責制度缺位最為突出。

浙江省嘉興市下轄的嘉善縣和海寧市的層級一體化改革，被列入浙江省行政審批制度改革的試點。為了加強對兩地國土資源審批權限下放工作的指導、監督和考核，嘉興市國土資源局專門出臺了《關于支持嘉善縣域科學發展示范點建設推進國土資源審批改革工作的意見》《關于支持海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點工作的意見》。兩《意見》具體內容和做法如下：

一、建立信息公開和監督制度，把對下放權力的指導和監管落到實處

在明確下放行政審批（核）權限、簡化審批程序和改進報備（送）方式等事項的同時，要求嘉善縣、海寧市及時提出下放審批（核）事項的辦理要求和流程，并通過網絡和媒體向社會公告，同時做好政府信息公開工作，加強對相關單位和人員的業務培訓。要對下放后的審批（核）工作嚴格把關、依法辦理，確保審批（核）工作的合法性和規范性，不得擅自增加或擴大審批（核）事項和權限。

嘉興市國土資源局對審批（核）事項辦理情況每半年進行一次案卷檢查和實地抽查，并建立評估機制。對存在的問題，將督促嘉善縣、海寧市政府和嘉善縣、海寧市國土資源局提出整改方案，落實整改措施，限期整改；對存在的違法、違規事項，嘉善縣、海寧市在限期內拒不改正的，嘉興市政府和市國土資源局將根據相關法律法規和規定，追究相關人員責任，必要時收回審批（核）權限。

二、定期回頭看，對下放前后效率和反映進行對比

2014年4月下旬，嘉興市政府審批制度改革領導小組辦公室和嘉興市國土資源局，組織嘉興市行政審批服務中心和嘉興市法制辦相關人員，分別對海寧市、嘉善縣兩地下放審批（核）事權實施情況進行了實地評估，并形成了評估報告和意見。

以海寧市為例，評估共涉及39個批次，包括農用地轉用地和土地征收、規范修改和落實等諸多事項。從評估情況看，現有的行政審批制度改革確實提高了海寧行政審批的效率（如土地規劃修改項目審批時間平均只要2天），為要素市場化配置創造了有利條件，違法用地得到及時有效遏制，提升了集約節約用地的效率。

與此同時，評估也發現了行政審批權（限）下放中存在的一些問題，比如部分審批（核）把關偏寬，部分項目材料不齊全，一些清單未及時更新，審批科及窗口人手不足，基層一線技術力量和財力物力與權力下放的要求不對等等問題。針對上述情況，及時拿出了整改意見，并督促兩地在規定期限內落實整改。

三、建立考核和追責機制，以制度剛性倒逼權力規范運行

按照行政委托的要求和權責一致的原則，對因下放審批（核）事項而引起的訴訟、復議、信訪、投訴等，由嘉善縣、海寧市依法依規負責具體事務性處理，在收到相關法律文書之日起3個工作日內書面報告嘉興市政府和市國土資源局；對因下放審批（核）事項而引起的補償、賠償，由嘉善縣、海寧市政府或嘉善縣、海寧市國土資源局直接負責補償、賠償。將下放審批（核）事項辦理情況和由于下放事項引起的復議被撤銷或敗訴等工作，納入對嘉善縣、海寧市政府年度工作目標考核和國土資源管理目標考核、信訪、依法行政考核。

實踐證明，嘉興市國土系統下放行政審批事項權工作以來，通過加強對下放權力的指導、監管和考核，使得海寧市和嘉善縣兩地國土資源審批改革工作進展順利、成效明顯。目前兩地土地規劃局部修改（落實）項目審批（核）時間僅需2天，土地整治項目審批（核）和農轉用項目審批（核）埋單僅需6天，大大提高了行政效能方便了辦事群眾，促進了行政審批層級一體化改革在市域層面的推進和深化。

綜上所述，簡政放權之后，政府管得少是為了管得好，即把有限的行政管理資源用在更關鍵的事項上：一方面要強化審批監管和事中事后監管，提高行政監管水平，防止權力運行失范；另一方面要加強對權力運行的指導，切實提高審批效率。借鑒嘉興國土系統加強對行政審批權下放監管的經驗，可以得出以下幾點思考：

1.政府要切實轉變職能，管好該管的事情

簡政放權重在“簡”和“放”，但卻不能簡單地理解為“一放了之”。嘉興市國土資源局出臺兩《意見》，就是給行政審批權做減法時，也給權力規范運行做加法。首先，對嘉善縣、海寧市國土資源局進行日常業務指導，解決權力下放過程中出現的困難和問題，確保改革順利推進。其次，及時將下放審批（核）事項的辦理要求和流程向社會公告，公開接受監督。最后，將下放審批（核）事項辦理情況納入年度考核，對違法、違規者依法追責。這三條舉措至少有兩方面意義：一是通過上級指導和監督，提升基層行政能力，把下放的審批權用實、用好；二是通過建立信息公開和考核追責制度，加大對權力運行的監督，確保下放權力在法律和制度框架內運行。

行政審批制度改革是一個系統工程，既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好。這需要政府在大量減少行政審批事項后，把管理重點由事前審批轉向事中和事后的監管。在這個意義上，嘉興市國土資源部門做了一次有益的嘗試。

2.建立科學的評估機制，提高監管的專業性和針對性

當政府把管理重點由事前審批轉向事中和事后的監管，還要注意提高監管的科學性和針對性。在這個意義上，除了密切關注審批權限下放后的運行情況，政府還要摸索一套行之有效的評估機制，統一監督和評價標準。

為了確保下級部門把下放的審批（核）權限用好、用實，兩《意見》明確嘉興市國土資源局要對兩地審批（核）事項辦理情況每半年進行一次案卷檢查和實地抽查。以“回頭看”的方式，重點檢查“兩集中、兩到位”職能歸并落實情況；審批事項清理規范情況；審批事項的辦理效能情況；審批事項的陽光運行情況等，加強對權力下放和運行情況的監管。

實際上，為了在兩《意見》的實施過程中，嘉興市國土資源局一直在探索建立行之有效的“回頭看”評估機制：一方面，會同該市審批制度改革領導小組辦公室，組織行政審批服務中心和市法制辦相關人員，構建具備行政審批專業能力和水平的監管隊伍；另一方面，不斷調整審批清單，明確行政許可事項與非行政許可事項的界限，在此基礎上探索建立權力清單，進一步規范行政與非行政許可事項之外的審批（核）權限，規劃建立負面清單，劃出違法用權的高壓線。以此為指導，加強對權力規范運行的監督和評估。

3.建章立制，加強考核和追責把權力關進制度的籠子

在加強事中事后監管的同時，落實用權責任，以制度剛性確保依法用權。一方面，以建章立制的方式，將下放審批（核）事項辦理情況納入年度考核，與相關部門和責任人的利益直接掛鉤，將“權力關進制度的籠子”。另一方面，對存在有違法、違規的事項，依法追究相關人員責任，必要時收回審批（核）權限。

當然，依據兩《意見》建立起來的監督和追責制度，實現的是國土系統內部對下放審批權限的監管。要在更大范圍、更多領域內確保行政審批權限下放后依法行政、有效運行，還需要將監督的主體擴大到最廣大的公眾，確保公眾的知情權、監督權，變小監管為大監管，將權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行。