媒介融合中的政府管理與規制

吳傳喜

編者按：隨著信息傳播技術的發展，國內媒介生態環境已經發生了重大變化。傳統媒體的主流傳播地位，逐漸被新興媒體解構。推動媒體融合發展是黨的十八屆三中全會做出的重大戰略部署，也是傳統媒體適應媒體格局和輿論生態深刻變革的重要舉措。不久前中央全面深化改革領導小組第四次會議審議通過的《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，既提出了媒體融合的發展方向，又給出了媒體融合應該遵循的規律和原則，還有總體設計的措施和途徑。當前，大部分傳統媒體業務和新媒體業務還是“兩張皮”，還沒有實現采編業務、組織機構和資本方面的全面融合，缺乏具有市場號召力的傳播平臺和融合發展的路徑，沒有清晰的盈利模式。此次，中央高層對傳統媒體以及新媒體未來發展的重視，并進行了“定調”，這應當是傳媒產業大發展的契機。傳統媒體和媒體人，如何在這場變革中走出特色之路，引領時代潮流？本刊從這一期起，陸續推出一些專家學者的文章，為媒體走好融合路進行解讀和提供建議。

媒介融合是隨著技術、市場的不斷發展而出現的，在媒介融合的發展過程中，不同媒介實現了內容融合、業務融合、運營主體融合與受眾融合。與此同時，媒介融合這種自下而上的市場行為對政府的管理與規制提出了新的要求與挑戰。

媒介融合中是否需要政府規制

媒介融合是以技術為驅動力、市場為主導的行為，在這種行為進行的過程中，政府需要采取什么樣的態度？政府如何對媒介融合進行管理？這些問題也一直處于討論之中。

學術界對是否需要對媒介融合進行規制存在兩種觀點。一種觀點主張在媒介融合中，政府不應占主導地位，而是維護公平的市場競爭環境，盡可能的少干預或者不干預媒介融合，是以輕規制和自我規制為主。這種觀點認為“自我規制在效率、增長靈活性、激勵和減少成本等方面，比政府規制更有優勢”“社會參與者與政府機構相比擁有更多的產業知識”“自我規制比產業規制更靈活”。①這種觀點突出了媒介本身的作用，更重視市場的作用，而政府更多的作用是維護市場秩序和公共利益。另一種觀點主張，在媒介融合中，政府規制是必要的。政府規制在促進市場公平競爭、反壟斷與促進媒介融合的過程中起到重要的作用。“行業自律和自我規制會在利益面前失效”，②“自我規制常常將規制變成為自己服務的規制，自我規制和行業自治面臨的來自行業內的壓力遠遠大于來自行業外的壓力，自我規制會輕視公共利益”。③

上述兩種觀點都有其各自的理由，但是將這個問題帶入到我國面臨的國情和問題上來看，就我國媒介融合的發展情況而言，媒介融合的政府規制是必要的。主要原因如下：

一、媒介具有多重屬性。傳媒業本身不僅僅是一個單純的產業，除了生產內容和提供服務之外，傳媒業還對意識形態領域產生重要影響。媒體兼具“宣傳”和“產業經營”兩種功能。傳媒業的發展和媒介融合的進行，影響著文化安全和意識形態領域的安全，進而影響廣義上的國家安全。從歷史沿革來看，我國歷來重視對媒體的管理，不論是傳統媒體還是數字媒體，政府不可能采取“不規制”的管理模式。一方面，傳統媒體本身就是事業單位，已經有一套成熟的規制制度，從傳統媒體衍生出來的新媒體業態和融合媒體業態天然帶有來自傳統媒體的規制基因，在組織架構和內外部流程上與傳統媒體差異不大。另一方面，新興的來自市場和資本力量的媒體，由于其產品的特殊性，會對意識形態產生影響，僅僅依靠自我規制和行業自律是遠遠不夠的，必然需要政府對其進行管理。

二、從國際經驗來看，在媒介融合中進行政府規制是通行的做法。雖然有國外學者主張盡可能少地干預或者不干預媒介融合，但是在世界范圍內，還沒有哪個國家的政府不對媒介融合進行管理。各國都有對應的規制機構和規制制度，特別是對新興的電信與廣播電視的融合，各國都進行了有針對性的調整，在規制機構、規制目的和規制方式上都進行了調整。

在美國，媒介融合的規制由美國聯邦通訊委員會（FCC）作為規制機構，先后發布了《1996年電信法案》《2004網絡電話管制自由法案》等法規法案，促進了美國媒介融合市場的市場競爭。

以英國為代表的歐盟國家，從歐盟和國家兩個層面進行管理。從2002年3月開始，歐盟頒布了一系列文件，包括六個指令、一個決定和兩個行政文件，構建了媒介融合規制的框架，對“電子通信網絡”和“電子通信業務”實施統一管理。上述文件在網絡和業務層面對電信、廣播電視、有線電視等產業建立了融合的規制框架。英國在2003年發布了《2003年通訊法案》（2003 Act Communication），重構了對英國廣播電視及新媒體的規制框架，成立了新的通信管理機構——通訊辦公室（OFCOM）。④OFCOM作為規制機構規制英國的傳媒業，包括廣播、電視、寬帶、手機及郵政服務。⑤OFCOM的主要任務為“通過推銷競爭來保證公眾和消費者的利益”。

在同為亞洲國家的韓國，韓國放送委員會（Korea Broadcasting Commission）是媒介融合的規制機構。1999年韓國國會通過《文化產業振興法》，并整合所有傳播相關法律，統一為《2000廣播法案》，韓國放送委員會為媒介融合規制機構。該機構隸屬總統直接領導，被認為是類似于英國OFCOM和美國FCC的融合性規制部門，并開始制定如IPTV網絡電視、DMB數字多媒體廣播等與融合相關的法律和政策框架。

三、市場調節機制有固有缺陷。一方面，在媒介融合過程中，市場發揮著基礎性的配置作用。媒介融合是以技術為核心，市場和資本需求產生的，但是市場機制有缺陷并可能失效。媒介產品和服務具有公共服務屬性，為了保護公眾的利益不被侵害，不能單純依靠市場機制進行調節，需要政府進行引導、規范和管理。另一方面，過度的市場競爭會導致壟斷。媒介融合包括業務融合和機構融合，在媒介融合發展初期，形成新的媒介機構，新的媒介業務和服務，但是隨著競爭的發展，會形成壟斷企業，這種情況在傳統媒介中屢見不鮮。因此，在媒介融合的過程中，政府通常會采取相關措施，防止新的壟斷產生。

媒介融合中政府規制的特點

媒介融合是在近二十年才出現的新事物，我國在這個問題上的政府規制方式及行為落后于媒介融合的發展，甚至某些做法及規制阻礙了媒介融合的發展和市場的競爭。由于受到政治經濟（特別是政治）形勢的影響，中國傳媒行業的政府規制體制變革呈現出較為明顯的特點，主要表現為：微觀業務機制層面的改革遠遠超前于宏觀體制規則層面的改革；邊緣資訊領域的改革遠遠超前于主流資訊領域的改革；增量傳媒（即新增媒介）的改革遠遠超前于存量傳媒（歷史上已經存在的媒介）的改革。⑥分析我國對媒介融合的規制，我們可以發現以下特點：

一、對于媒介融合，并沒有相關法律進行規制，而多采用行政手段。首先梳理一下我國媒介融合的發展概況。1999年9月17日，國辦發〔1999〕82號文件出臺，“電信部門不得從事廣電業務，廣電部門不得從事通信業務，雙方必須堅決貫徹執行”。2001年3月15日通過的“十五”規劃綱要，第一次明確提出“三網融合”：“促進電信、電視、互聯網三網融合”。2006年3月14日通過的“十一五”規劃綱要，再度提出“三網融合”：積極推進“三網融合”。 2009年5月19日，國務院批轉國家發展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見》的通知（國發〔2009〕26號），文件指出：“落實國家相關規定，實現廣電和電信企業的雙向進入，推動‘三網融合取得實質性進展（工業和信息化部、廣電總局、發展改革委員會、財政部負責）。2010年1月13日，時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合，會上明確了三網融合的時間表。2010年6月底，三網融合12個試點城市名單和試點方案正式公布，三網融合終于進入實質性推進階段。

縱觀我國的媒介融合發展過程可以看出，媒介融合的發展在初期受到了抑制，到2010年才被實質性的認可，媒介融合的發展受政策的影響極大，且政策出現反復。原因在于缺乏國家層面的法律支撐與保障，而是政府與相關部門通過行政命令的手段進行管理。

在2010年之前，互聯網視頻網站等新的融合媒介形態已經產生，國家沒有從法律層面進行規制，而是多采用《互聯網信息服務管理辦法》《信息網絡傳播權保護條例》《互聯網視聽節目服務管理規定》等行政法規、規定、單行條例進行規制。但是這些法規規定都是較為微觀層面的規制，對于媒介融合的整體方向性規制并未出現。

二、分行業規制。我國現在依然沿用按照歷史先后產生的分散的傳媒法與分業規制的體制框架。從規制主體、規制方式、規制制度等方面來看，依然按照分行業規制，并沒有針對媒體融合采用混合規制制度。國家新聞出版廣電總局是我國新聞出版行業和廣播電影電視業政府規制的最高行政部門。新聞出版業的規制方式主要有法律規制、經濟調控兩種，基本規制制度主要有兩項；主管主辦制度與出資人制度。廣播電影電視業的規制方式主要包括行政手段和法律手段。行政手段包括行政許可、年檢年審、指令、行政處罰、制定政策、規劃、標準等，法律手段包括廣電行政法規、廣電部門規章、廣電規范性文件和臨時性內容控制措施。

互聯網行業政府規制。在當前的互聯網規制體制中，負責對互聯網意識形態工作的宏觀協調和指導職責的主要是中共中央宣傳部與國家互聯網信息辦公室，承擔互聯網行業規制主要職責的是工業與信息化部。此外，公安部、國家安全部、文化部、新聞出版廣電總局、國家保密局等部門都承擔著一定的互聯網專項管理的職責。對網絡媒體的政府規制主要包括兩個方面：信息規制與技術管制。⑦

互聯網信息規制可分為五個層次。第一，對從事互聯網信息服務實行許可、備案制度。第二，對開辦互聯網電子公告服務實行專項申請、備案制度。第三， 對互聯網站從事登載新聞業務實行審批制度。第四，對網絡信息傳播禁載內容。第五，嚴格規定網絡服務提供者必須履行的義務和承擔的責任，包括網絡服務供應商和網絡內容供應商。

互聯網信息規制的技術管制手段主要有三種：阻止進入技術、過濾技術以及分級技術。目前，我國普遍采用的是阻止進入技術和過濾技術。阻止進入技術是通過在互聯網的國際出口上設定對訪問某些地址的限制，使得國內網民無法直接登陸這些國外網站獲取信息、發表言論。過濾技術分為基于詞的過濾技術和基于站點的過濾技術。此外，我國政府還建立了網絡警察制度。

從媒體規制的現狀來看，我國依然沿用傳統的規制框架和規制結構，采用分行業的規制的方式，忽視了媒介融合的現狀，融合媒體被分隔成多個規制主體進行管理，缺少整體性的規制與管理。雖然在2013年，根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2013〕14號），設立了國家新聞出版廣電總局，被看作媒介融合規制機構的整合。但是其職責被描述為：“統籌規劃新聞出版廣播電影電視事業產業發展，監督管理新聞出版廣播影視機構和業務以及出版物、廣播影視節目的內容和質量，負責著作權管理等”，⑧融合媒介的規制仍未列入其工作職責，只是將新聞出版和廣播影視的規制職能合并。此次機構改革對于技術發展所造成的媒介融合問題的回應還明顯不足。媒介融合由誰來規制，如何規制這個核心問題仍未解決。未來行業規制改革仍需繼續推進。

三、在規制過程中存在行政壟斷問題。中國改革開放以來，市場化程度不斷提高，市場競爭也在逐步成熟。媒介融合這一市場經濟的產物，同樣處在市場競爭的大環境中。但是我們看到，媒介規制部門在媒介融合發展過程中，還存在著行政壟斷的問題。行政性壟斷是行政機關或其授權的組織濫用行政權力，限制競爭的行為。主要表現為地區行政性市場壟斷、行政強制交易、行政部門干涉企業經營行為等。在媒介融合的過程中，一些主要規制機構都不同程度地動用了行政權力來保證本部門內部的利益，而不是從市場公平競爭的角度來進行規制。這些規制行為，一直飽受爭議。

總的來看，我國現行的傳媒規制體制保留了較多的計劃經濟體制下管制模式的特征，不能完全匹配市場經濟和媒介融合發展的需要。而這些問題是未來我國對媒介融合政府規制所應重點關注和解決的問題。

媒介融合中政府規制的趨勢

對于傳媒行業而言，數字技術的出現和受眾需求的發展極大地改變了媒介的生態格局，對傳統政府規制體系造成了巨大影響。在互聯網技術的推動下，電信、廣電和報紙雜志等傳統媒體的邊界逐漸消失，不同媒體在內容生產、傳輸平臺和使用終端上彼此間的交叉性越來越強。因此，如何構建與媒介融合態勢相適應的傳媒規制制度成為當前行業規制面臨的主要問題。傳統的政府規制體系是一種縱向分割的、部門間相對封閉的體系。隨著技術的發展以及資本力量的增強，這種體制的規制能力正在逐漸下降。世界各國已經紛紛加入到了傳媒規制體制改革的行列，這些國家的規制行為及規制取向有以下共性和特點。

一、建立以法治為導向的規制模式。依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對媒介融合的規制也不例外。現行的規制模式和方式依然強調行政審批、計劃管理，而這些審批和行政命令并沒有建立在媒介融合法律的基礎上。在媒介融合這個問題上，法律的欠缺和失位造成了管理部門的規制多從各自系統、各自部門的角度和利益出發，過多使用行政權力和行政命令來干涉市場行為。媒介融合規制的價值取向應是以法治為導向，由法律本身去承載利益與責任分配的功能，實現由“人治”到“法治”的轉變，這對于媒介融合的發展來說尤為重要。

二、合理定位政府角色，加強對規制者的規制。在市場經濟時代，政府的主要職能是：政策調節、市場監管、社會管理和公共服務。在市場經濟時代，要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。⑨政府在媒介融合規制中的角色不是企業的內部管理，不是維護系統內利益，而是創造良好的競爭環境，防止壟斷，維護公眾利益和國家安全。為了保證規制者不越位、不失位，還應通過法律手段和監督機構來對規制者進行規制，促使政府處于合理的角色，保證市場公平和公眾利益。

三、規制方法由分行業規制向混業規制過渡。分業規制是以產業分立為基本前提的。而現在的傳媒業已經是媒介融合時代的傳媒業，幾大產業的技術基礎從專用技術向具有基于相同技術架構的通用技術轉變，產業架構從縱向一體向橫向一體演化，其規制方法必須從分行業規制向混業規制轉換。對服務或內容的規制，無論其由何種技術平臺提供，凡是有類似經濟特征的服務或內容，都應將其進行統一規制。這種體制不僅可以避免分業多頭規制的弊端，而且可以精簡機構，實現管理的集約化。

實行混業規制首先要統一規制法律，從根本上消除媒介融合的障礙。其次要整合規制機構，實行“管辦分離”，讓規制機構從中立的立場依法對市場主體實施外部約束，在同一類別的市場，有效實現一致性規制，在保證公平的市場競爭、保護公眾利益的前提下，促進媒介融合的有序發展。

（作者單位：天津財經大學）

欄目責編：邵滿春

注釋：①Douglas C. Michael， Federal Agency Use of Audited Self-Regulation as a Regulatory Technique， 47 ADMIN. L. REV. 171， 1995

②Donald I. Baker &W. Todd Miller， Privacy， Antitrust and the National Information Infrastructure： Is Self-Regulation of Telecommunications-Related Personal Information a Workable Tool？， in PRIVACY AND SELF-REGULATION IN THE INFORMATION AGE， supra note 10， U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE，June， 1997

③Stephen Balkam， Content Ratings for the Internet and Recreational Software， in PRIVACY AND SELF-REGULATION IN THE INFORMATION AGE， U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE，June， 1997

④Communications Act 2003， http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/contents

⑤What Is Ofcom？，http：//www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/

⑥喻國明：《當前中國傳媒業發展客觀趨勢解讀》，《現代傳播》，2004（2）。

⑦韋柳融，王 融：《中國的互聯網管理體制分析》，《中國新通信》，2007（18）。

⑧國務院機構改革和職能轉變方案，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0315/c1001-20796789.html

⑨中國共產黨十八屆三中全會公報，http：//www.xinhuanet.com/politics/18szqh/