網絡視聽行業的政府監管現狀及建議

趙敬+谷干

北京作為全國重要的文化中心，已發展成為全國影視生產制作、節目交流交易和網絡視聽產業聚集發展的重鎮，除了央級媒體及北京市廣電媒體外，還有大量的民營網絡視聽節目服務持證機構都集中于此。其中，新浪、搜狐、百度、騰訊、優酷土豆、愛奇藝、樂視網等一批視頻網站，面向全國網民提供內容豐富、形態多樣、傳播快捷的網絡視聽服務，不僅受到網民喜愛，也產生了重大的社會影響力。隨著近幾年行業監管的展開，通過積極引導、限制、保護、鼓勵等手段，網絡視聽行業逐漸擺脫了無序競爭混亂傳播的惡狀，進入了蓬勃發展的局面。在此背景下，本文梳理了北京網絡視聽行業的監管依據、機構、對象、工作重點，分析了當前監管面臨的挑戰，并提出了如何應對挑戰的建議。

北京網絡視聽行業監管依據及機構

目前，國內與網絡視聽行業監管直接相關的政策法規可以分為三個層面，分別是部門規章、規范性文件及行業性的自律規定。其中，部門規章規定了網絡視聽服務的定義和范圍、市場準入、行政管理、內容準則、違規懲處等，主要包括《互聯網視聽節目服務管理規定》（廣電總局56號令）和《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》（廣電總局39號令）。規范性文件通常具有很強的針對性和操作性，主要包括廣電總局《關于發布互聯網視聽節目服務業務分類目錄（試行）的通告》《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》《網絡劇、微電影等網絡視聽節目內容審核通則》《廣電總局關于加強互聯網傳播影視劇管理的通知》《關于加強互聯網傳播新聞類視聽節目管理的通知》等，行業性的自律規定主要包括《中國網絡視聽節目服務自律公約》《關于抵制色情暴力等有害視聽節目的倡議書》等。

總的來說，部門規章是綱領性和框架性的法規，規范性文件是對網絡視聽服務基本政策法規的進一步細化和補充，行業性的自律規定是網絡視聽服務行業對自身的監督和規范。三個層面的監管依據，有機地組成了網絡視聽服務監管的政策法規體系。

依照上述監管依據，北京市主要由三個機構來執行網絡視聽行業的監管。按照監管職責的分工，北京網絡視聽行業的監管機構主要可以分為“監、管、執”三大機構。如表1所示，“監”指的是對北京市視聽節目服務實施動態全面、動態的監測與評價，主要由北京市互聯網視聽節目監管中心負責；“管”指的是對互聯網視聽節目的行政管理，包括行政審批、行政干預、行政處罰、行業指導等，由北京市廣電局網絡視聽節目管理處負責；“執”主要指的是執行網絡視聽節目行政主管機構行政處罰決定，由北京市文化執法總隊負責。

在對北京網絡視聽行業的監管中，三大機構互相配合，共同構成了網絡視聽行業監管體系。以查處網站傳播非法節目為例，一般來說先由北京市互聯網視聽節目傳播監管中心發現違規節目并進行研判取證，形成書面材料交由北京市廣電局網絡視聽節目管理處，網絡視聽節目管理處依據相關法律形成處理意見，若有執法需要則提交北京市文化執法總隊進行執法。在三大機構之外，社會舉報、媒體的監督以及其他相關部門的管理也是監管的重要力量。

北京網絡視聽行業監管工作重點

北京網絡視聽行業監管工作重點主要體現在兩方面：一是對行業經營主體的監管，重點是對其經營資質，即行業的市場準入進行監管。二是對網絡視聽服務的監管，重點是對通過信息網絡傳輸的視聽節目及其傳播進行監管。

一、對市場準入的監管是網絡視聽行業監管的基礎。我國的網絡視聽行業實行許可證制度，即任何單位和個人都必須在取得國家新聞出版廣電總局頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》或履行備案手續后，才能開展網絡視聽業務。許可證制度的核心一方面是要把控市場準入，另一方面是要按照網站的實際經營能力核定業務范圍。

首先，在把控市場準入方面，通過對法人性質、資金能力、技術能力、管理能力、業務類別做出規范，從而設置開辦網絡視聽服務的門檻，既要保證與鼓勵符合條件的網站依法“持證”納入管理，又要對“無證”網站進行及時有效的清理。僅2013年上半年，北京市廣電局聯合北京市通管局對轄區內427513家網站進行了檢查，關閉非法開展視聽業務的網站99家。大部分“無證”網站都存在嚴重的盜版、色情、低俗內容傳播，數量龐大且擁有一定的用戶群體。他們的存在對合法購買版權的持證網站造成了嚴重影響，也增加了整個行業的政策與道德風險。

其次，按照網站的實際經營能力核定業務范圍，主要是依照《互聯網視聽節目服務業務分類目錄（試行）》對節目業務范圍進行劃定。業務范圍的劃定，一方面是為了對網絡視聽節目服務進行總體規劃、布局和業務指導，通過業務分類的準入保證相關類別的視聽服務質量，促進市場的差異化競爭；另一方面也是根據網站自身的定位和能力，例如商業網站相比電視臺缺乏新聞審查和監督及社會服務性質，在新聞類業務經營上相對受限制。

二、對內容傳播的監管是網絡視聽行業監管的核心。對網絡視聽節目及傳播的監管，所指的節目具體包括IPTV、網絡廣播電視、手機電視、視頻網站及其客戶端、線上廣播電視信號、移動在線音視頻服務（不含CMMB），主要的特點是不通過廣電網絡傳輸，具有集成和傳輸視音頻節目能力，具有一定媒體屬性。概括來講，基于數字技術和互聯網技術，可以集成視聽節目，特別是具有媒體屬性的形態的都是監管對象。

從操作層面來說，政府對持證網站所有可以供用戶觀看的視聽節目進行監管。如表2所示，所涉及到的內容類別主要包括新聞類、影視劇類、分眾類、UGC類。對于這些內容傳播的監管，一是要明確內容監管的尺度，二是要建立起針對全網內容的全面、實時、動態的監測體系。

首先，內容監管的尺度依據為56號令中的明確規定，業內簡稱“十不準”，即十種不能傳播的節目類型。按照“十不準”的規定，節目違規的形態大致可分為：政治有害、色情淫穢、血腥暴力、低俗無益、封建迷信、侵權盜版等。在“十不準”的基礎上，不同的管理部門還會根據實際情況進行細化。

其次，建立“人機合一”的針對全網內容的全面、實時、動態的監測體系。目前，從國家新聞出版廣電總局到各個地方監管部門都建設了復雜的技術系統來完成監測工作，在每天全網節目更新的情況下，比較有效地發現和甄別違規節目。然而技術系統只能捕捉一些關鍵字、關鍵幀等節目違規的外部特征，節目內容所表達的主題、思想、情緒等還需要同時輔助人工審查才能更加準確地進行甄別。

北京網絡視聽行業監管的挑戰與建議

隨著管理依據逐漸細化，管理職責逐漸明晰，管理能力不斷提升，北京網絡視聽行業監管已經在實際工作中取得了不少成績。然而，當前的監管工作仍然需要面對這個新興產業快速發展對監管工作帶來的挑戰。

首先，是網絡視聽這樣的新興媒體導致了多頭管理格局的出現，使得監管工作的開展趨向繁雜。網絡視聽作為融合業務，在監管時與我國原本的部門分類有所沖突，不得不面臨多頭交叉監管的局面。同時，由于這些機構在管理職權上橫向與縱向均存在較多的交叉，使得監管工作越發繁雜。以北京的視頻網站為例，這些公司直接歸屬的管理部門包括北京市廣電局網管處、北京市廣電局監管中心、北京市文化市場執法總隊，甚至還牽涉到國家新聞出版廣電總局、工信部、國新辦、北京市委宣傳部、北京市網管辦、北京市文化局、原北京市新聞出版局等。如果企業發生股權變更，要挨個到相關部門遞交變更申請或備案，手續十分繁雜。當視頻網站開展轉載新聞業務時，不僅北京市廣電局可以管理，國新辦、宣傳部、廣電總局、市網管辦、市新聞出版局也都可以依法管理，各方的管理政策、管理依據、管理尺度、管理強度都不盡相同。例如，同樣的內容也許在廣電局可以過關，在網管辦就通過不了。上述情況往往給網站造成了不必要的負擔，也給行政管理資源造成了一定的浪費。

其次，不斷增長的海量的節目，給有限的監管力量造成壓力。網絡視聽節目數量龐大，種類多樣，增長速度快。海量的視頻數量為監管帶來了壓力。無論是總局還是各省局，監管隊伍的數量都是十分有限的。以北京市為例，投入監管的人員編制也不過十來人，單獨靠人來盯和看，很難全面了解情況。

最后，層出不窮的新媒體形態對監管的挑戰。當前突出的挑戰是來自于移動互聯網的快速發展帶來的影響。網絡視聽的流量正在快速向移動端轉移，來自移動端的流量幾乎占比達到一半。不僅移動互聯網視聽的影響力正在逐漸提高，而且移動端的網絡視聽服務及節目形態相較于PC端已呈現出新的變化與特征。產品形態從網站頁面到APP，數量大大增加，種類更加繁雜。新技術的不斷出現，產品的更迭和商業模式的創新，使得網絡視聽的新形態不斷涌現，給監管思路和管理方式帶來沖擊。

應對這三方面的挑戰，筆者認為可以從以下三方面入手。

首先，面對多頭監管的復雜局面，的確需要一套精簡、高效、職責明確的管理機構體系，進一步簡化行政審批流程、放寬市場準入門檻、統一內容監管標準、激活行業協會功能，真正實現以管理促規范、以管理謀發展。同時也要清楚地認識到，互聯網一向是意識形態的敏感神經，同時也是重要的經濟增長點。網絡視聽行業的監管體系改革牽扯到的是整個宣傳文化系統的體制改革，甚至是整個國家上層建筑體系和經濟結構的頂層設計，必須放在更大改革環境中去考慮，積極謹慎穩妥地推進。

其次，面對海量視聽節目與有限監管能力的矛盾，需要堅持“以人為主”，有限力量不應消耗在節目盤查中，而應放在經營主體上。解決節目的問題，本質是解決經營主體的問題。“十一五”期間，北京網絡視聽節目服務單位由2005年12家發展到124家，增加了十倍多。北京市廣電局對違規網站進行誡勉談話，同時向上級部門爭取資金，鼓勵網站優秀節目的創作。這些措施都取得了很好的效果，使得很多網站經營思路得到了轉變，節目質量有了較大的改觀，基本不再傳播情色、暴力、低俗的節目，從而大大減輕了監管的壓力。對于網站來說，也把被動應付主管部門監管變成了主動提升品牌價值的自我監督，形成了雙方受益的良性循環。

最后，面對層出不窮的新媒體形態帶來的監管壓力，一方面要重視技術力量，以高新技術的支撐來做到自動化和智能化，提升大規模的數據搜集及分析的能力，提高發現問題的能力。另一方面應當從傳播效果和影響力的角度，采取“力保頭部、兼顧長尾”的思路。不管產品形態如何創新，從傳播效果來看，仍然會出現少數媒體傳播影響力大，同時呈現出長尾效應的情況。頭部的節目具有影響力強、及時性強、擴散力強的特點，有限的監管力量更應該投入到頭部的節目內容中，如網站首頁、微博大號、熱點節目、新增節目都應該是監管的重點；長尾部分的節目雖然也在一定人群、一定時間內傳播，但由于其熱度不大、位置隱蔽，因此應該分類型梳理，總結出其傳播的規律，有針對性地偵測這類節目，同時廣泛接受社會舉報，保持對長尾部分違規節目的壓力。

從以上幾個方面，不斷改善和提升應對挑戰的能力，將持續促進北京市網絡視聽行業監管的水平和效果的提升，為網絡視聽行業營造公平競爭、和諧共存、適宜有序的行業環境，促進網絡視聽行業的持續健康發展。（本文系北京哲學社會科學規劃基地青年項目《北京視聽新媒體產業政策研究》（項目編號13GDGJC059）的研究成果）

（作者單位：中國傳媒大學 北京市新聞出版廣電局）