加強森林資源保護 提升林業治理能力

杜永勝

黨的十八大以來，習近平總書記從全局和戰略高度，相繼就生態文明和林業建設作出一系列重要論述，提出許多新思想、新論斷、新觀點、新要求。林業特別是森林資源保護戰線的同志應當用習近平總書記的重要論述統一思想、指導實踐、推動工作，切實加大資源保護力度，提升林業治理能力，為建設美麗中國和實現中國夢創造更好的生態條件。

一、深刻理解論述關于資源保護工作的豐富內涵

習近平總書記的重要論述，運用馬克思主義的立場、觀點、方法，科學回答了新形勢下加強資源保護工作的一系列理論和現實問題，標志著我們黨對生態文明和林業建設的認識達到了一個新高度。

（一）深刻闡述了森林在人類社會發展中的戰略定位，揭示了生態決定人類文明興衰的客觀規律。習近平總書記指出，森林是陸地生態系統的主體和重要資源，是人類生存發展的重要生態保障。生態興則文明興，生態衰則文明衰。習近平總書記還指出，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。習近平總書記的這些精辟論述，說明了一個深刻道理：無論是人類的個體生存，還是人類社會的整體發展，都需要森林源源不斷地滋潤和養育。古今中外的文明興衰史也說明：人類社會的發展進步與森林興衰密切相關，森林興則文明興，森林衰則文明移。森林對人類活動的影響如此廣泛和深刻，世界上還沒有哪一種自然資源所能比肩。因此，保護森林就是保護人類自己。

（二）深刻闡述了我國經濟社會發展保護優先的戰略方針，作出保護改善生態就是保護發展生產力的重要論斷。習近平總書記反復強調，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。要堅持保護優先的方針，正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。習近平總書記提出保護優先的理念，以及對生態環境與生產力之間關系的科學論述，充分體現了我們黨對自然規律、經濟社會發展規律的認識更加深化，對發展與保護關系的把握更加科學，標志著我國發展理念發生重大轉變，有利于指導全黨全社會樹立正確政績觀和科學發展觀，切實擯棄以犧牲生態環境為代價換取一時經濟增長的發展方式，更加有效地促進綠色發展、循環發展、低碳發展。

（三）深刻闡述了加強資源保護工作的基本原則，提出百姓富、生態美的總體要求。習近平總書記多次指出，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。他反復告誡全黨全社會，要高度重視生態安全，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，慎砍樹、不填湖，盡可能減少對自然的干擾和損害，不斷擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，保護好每一寸綠色，實現百姓富、生態美有機統一。習近平總書記對自然資源保護工作提出的期望和要求，非常切合現階段我國國情。山區有“靠山吃山”的習慣，計劃經濟時代一些地方曾提出“要致富，上山去砍樹”的口號。但對比林區發展歷史，過去砍樹多的地方雖然曾經“輝煌”過，但現在并沒有因此而變得更富；過去砍樹少甚至不砍樹的地方，也沒有因此而變得更窮，但兩者生態環境、自然景觀已經大不一樣。因此，必須實行從嚴從緊的資源保護政策，既注重末端治理，又要加強源頭預防，切實把森林資源很好地保護起來，讓不堪重負的生態系統休養生息，良性

循環。

（四）深刻闡述了生態紅線制度，明確要求生態環境保護實行終身問責。習近平總書記強調，建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。要牢固樹立生態紅線的觀念，嚴格實施生態功能區劃，劃定并嚴守生態紅線。在生態環境保護問題上，不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。習近平總書記還嚴肅指出，要徹底轉變以國內生產總值論英雄的觀念，把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，大幅度提高生態環境指標權重。要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究責任，而且應終身追究。習近平總書記的指示振聾發聵，催人警醒，體現了我們黨和政府對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任。同時，這也是我們黨在生態文明制度建設和領導干部責任追究制度方面的重大創新，對維護國家生態安全、優化生態安全格局、促進經濟社會持續健康發展具有重大意義。

二、當前森林資源保護工作面臨的嚴峻形勢

今年2月，習近平總書記在國家林業局報送的《關于第八次全國森林資源清查結果的報告》上批示指出，近年來植樹造林成效明顯，但我國仍然是一個缺林少綠、生態脆弱的國家，人民群眾期盼山更綠、水更清、環境更宜居，造林綠化、改善生態任重而道遠。4月4日，習近平總書記在參加首都義務植樹活動時再次指出，我國自然資源和自然稟賦不均衡，相對于實現全面建成小康社會的目標，相對于人民群眾對良好環境的期盼，我國森林無論是數量還是質量都遠遠不夠。習近平總書記用“缺林少綠、生態脆弱”和“森林的數量和質量還遠遠不夠”高度概括了我國的基本國情林情，這是對我國生態狀況和林業發展現狀的科學判斷。趙樹叢局長在全國林業廳局長會議上指出，我國林業正處在恢復發展階段。森林總量不足、質量不高、功能不強、分布不均的基本狀況沒有根本改變，生態資源不足與日益增長的生態民生需求之間的矛盾仍然十分突出。具體到森林資源保護工作，目前面臨十分嚴峻的形勢。

（一）有關林業法律法規建設滯后。當前，隨著新形勢下林業定性定位和建設任務的變化，林業法律法規建設沒有跟上發展步伐，與以生態建設為主的林業發展戰略要求不相適應，與建設生態文明制度要求不相適應，與深化林業體制機制改革要求不相適應。《森林法》、《野生動物保護法》、《種子法》、《自然保護區條例》、《植物檢疫條例》等法律法規急需修改完善；加強林地、濕地、林權保護管理等方面的法律法規需要盡快出臺；針對大樹移植、運輸等一些新情況和新問題，還存在法律盲區。

（二）林地流失和濕地退化現象嚴重。第八次森林資源清查結果表明，過去5年間，全國有1.2億畝林地轉為非林地，每年流失林地高達2418萬畝。其中，經過批準的正常占用近170萬畝，非法占用200萬畝，毀林開墾等其他名目占用超過2000萬畝。過去10年間，全國濕地面積每年減少510萬畝。林地、濕地是林業賴以生存與發展的根基，是野生動植物棲息繁衍和生物多樣性保護的物質基礎，是林業發展和生態建設的載體。“皮之不存，毛將焉附”，要實現森林資源可持續增長，必須保證有足夠的林地、濕地數量，保持林地、濕地用途長期穩定。

（三）森林防火、防蟲、防盜等“三防”壓力較大。目前，我國“三防”工作肩負的擔子很重、面對的壓力很大、面臨的形勢十分嚴峻。從森林火災看，全球氣候變暖，極端天氣增多，火災發生概率增大，希臘、俄羅斯、美國、澳大利亞等國家近些年都發生了歷史罕見、震驚全球的森林大火，森林火災多發、高發成為常態。我國是一個人口大國和農業大國，進山入林人員多，野外生產、生活、民俗和軍事訓練用火交織，森林火災隱患突出，特別是春節、清明、國慶等節假日，森林防火壓力更大。同時，我國正處于生態治理的提速階段，森林面積持續增加，森林防火戰線還在延長，防火任務不斷加重。從森林病蟲害看，林業生物災害被稱為“不冒煙的森林火災”。目前，世界上林業生物災害呈加劇趨勢。資料顯示，美國每年因外來物種入侵造成的經濟損失高達1500億美元，印度每年的損失為1300億美元，南非為800億美元。我國現有林業有害生物8000余種，能造成嚴重危害的將近300種。森林病蟲害發生面積已由上世紀50年代的年均1600萬畝上升到目前的1.83億畝，超過年人工造林面積；年致死樹木4000多萬株；直接經濟損失和生態服務價值損失上千億元。特別是隨著我國對外開放深化、自由貿易區建立和農產品貿易快速發展，有害生物跨境傳播和擴散的風險加大。從亂伐濫伐盜獵看，一些地方經濟發展與生態保護之間的矛盾依然突出，貧困山區、林區農民生活仍未擺脫對森林資源的過度依賴，亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地、亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖野生植物等現象屢禁不止，走私野生動植物犯罪已成為與軍火走私、毒品走私齊名的三大走私犯罪種類。

（四）林業執法工作急需整合規范。法治是治國理政的基本方式，執法打擊是森林資源保護的最后一道關口。目前，我國建立了一支健全的林業執法機構和執法隊伍。全國共有森林公安機構近7000個、檢查站2萬多個、林業工作站近2.8萬個、森林病蟲害防治檢疫局（站）3000多個、林木種苗管理站900多個、野生動植物管理站7000多個，以及陸生野生動物疫源疫病監測站3000多個，共有執法人員約32萬人，其中森林公安民警6萬多人。總體來看，我國林業執法工作得力有效，對保護森林資源發揮了重要作用。同時，對當前林業執法存在的突出問題不能回避，主要是林業執法機構林立，力量分散，各自為政，存在多頭執法、重復執法等問題，直接影響了執法權威的樹立和執法效果；各執法機構不同程度地存在經費不到位、基礎設施薄弱、裝備手段落后、執法能力不強等問題；林業系統各部門之間信息共享不夠、溝通不夠、協調不夠等，容易出現管理與打擊脫節，甚至相互推諉扯皮和踢皮球。

三、完善制度機制，提升森林資源保護管理水平

森林和野生動植物資源是建設生態文明和美麗中國的根本保障。豐富的森林資源和良好的生態環境是國家富足、民族繁榮、社會文明的重要標志。培育、管理和保護好森林資源是林業部門的核心職責和基礎性工作。要深入貫徹落實習近平總書記系列指示精神，緊扣生態文明建設目標任務，圍繞生態林業、民生林業建設大局，用嚴格的監管、嚴厲的處罰、嚴肅的問責，加大森林資源保護力度，完善森林資源管護制度。

（一）轉變理念，正確對待森林的經濟利益和生態效益。作為陸地生態系統的主體，森林具有經濟利益和生態效益。習近平總書記強調，推進生態建設，既是經濟發展方式的轉變，又是思想觀念的一場深刻變革。長期以來，在森林經濟利益和生態效益取舍問題上，人們很明顯偏向于經濟利益，究其原因主要是對森林的生態價值缺乏深入了解和認識。國外有關專家對一棵大樹到底值多少錢進行了研究，并給出了參考答案：一棵胸徑25厘米的樹木，按照生長50年計算，其生產氧氣的價值為3.1萬美元，防止空氣污染的價值為6.2萬美元，保持水土的價值為3.7萬美元，增加肥力的價值為3.1萬美元，加上為牲畜遮風擋雨、提供鳥巢和制造蛋白質等所有價值，共值19.6萬美元。但是，按照市場價格，砍伐后賣木材最多值300美元。也就是說，森林的生態價值是其經濟價值的600多倍。今后，要更好地把握生態林業、民生林業發展方向，科學對待森林的經濟利益和生態效益，正確處理好林權所有者追求的基本利益和公眾需要的生態效益之間的關系，改革林業經營投入體制，建立生態產品買賣交換機制，把經濟利益轉化為生態效益、把私人利益轉化為公眾利益，追求生態效益最大化，促進經濟型林業向生態型林業轉變。林業具有“三分造七分管”的特點，在林業轉型發展中，資源執法保護部門要切實肩負起責任，發揮更大作用。

（二）健全法制，為森林資源保護提供法律支撐。“小智理事，大智用人，睿智立法”。習近平總書記強調，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。立法是依法治林的基礎，推動生態建設、加強資源保護最終要依靠法制的力量。要從服務于生態文明建設和以生態建設為主的林業發展戰略全局出發，根據當前林業發展面臨的突出問題，按照輕重緩急，從全國人大、國務院、國家林業局和地方四個層次，加快森林資源保護法律法規的制定、修改和清理工作。當前，要加快《森林法》、《野生動物保護法》、《種子法》、《植物檢疫條例》等法律法規的修改進度；加強立法調研，起草《自然保護區法》、《沿海防護林條例》、《天然林保護條例》、《濕地保護條例》、《森林林木林地使用權流轉條例》等法律法規，協調盡早納入國家立法計劃；抓好野生動植物進出口證書核發管理辦法、集體林權制度改革檔案管理辦法等部門規章制訂工作；深入研究中央關于林業工作的重大決策，研究制定配套的部門規章和規范性文件。同時，借鑒貴州省做法，在國家或地方層面，推動出臺生態文明建設方面的專項法律法規。

（三）強化預警，注重森林資源源頭保護管理。“一年樹樓，十年樹木，百年樹人”。森林和野生動植物資源培育周期長，具有易破壞、難恢復，甚至不可逆轉的特點，只有加強源頭管理，把工作做在“樹倒”之前，才能實現可持續發展。整合現有監測資源，建立森林和野生動植物資源動態變化綜合監測體系。建立健全林區治安和森林災害風險評估機制、科學預警機制和應急處置預案，切實將危害森林資源的苗頭消除在萌芽狀態，防止森林資源遭到自然或人為的大規模破壞。結合國家普法活動，組織“送法上山、送法進林、送法入戶”活動，增強廣大群眾愛林護綠意識。按照中央關于加強和創新社會治理工作的統一部署，針對林業改革后出現的新情況和新變化，堅持群眾路線，充分相信群眾、依靠群眾、發動群眾，積極構建社會化的森林資源保護體系。

（四）整合力量，形成嚴打涉林違法犯罪的拳頭。我國林業正處在一個各種矛盾互相交織、正能量與負能量相互博弈的恢復發展階段，要通過統一執法、加大打擊力度、提升林業法治化水平，樹立林業部門權威，鞏固生態治理成果。目前，法律法規賦予林業主管部門的行政處罰權分散在10多個機構中。要按照中央“整合執法主體，相對集中執法權”的精神，抓緊以省為單位，整合各類林業執法隊伍，推進綜合行政執法工作，實現林業執法由多頭分散向綜合集中轉變。完善林業執法機制，建立統一接警、聯合出警、分工負責的工作機制，做到有案必查、違法必究，提升辦案數量和質量。加強森林公安等專業執法隊伍建設，加大執法經費保障力度和執法基礎設施建設，進一步提升執法辦案能力。重視執法監督，積極建立起內部監督、上級監督和外部監督“三位一體”的林業執法監督體系，推動執法監督由注重事后追究向注重事前防范和過程監管的

轉變。

（五）堅守紅線，鞏固擴大生態文明建設成果。堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，切實保護好天然林、林地、濕地、珍稀野生動植物等林業資源。認真組織實施《推進生態文明建設規劃綱要》，牢固樹立紅線觀念，運用底線思維，嚴守森林、濕地、沙區植被、物種保護4條生態紅線。加強森林經營撫育，健全完善撫育操作規程，充分利用撫育清理的枝椏等剩余物，發展生物質能源，提高森林質量，減輕森林防火和病蟲害防治壓力。全面實施《全國林地保護利用規劃綱要（2011-2020年）》，嚴格實行林地定額管理、林地用途管制制度和森林采伐限額制度，嚴厲打擊毀林開墾、非法侵占林地等破壞森林資源的行為。全面落實森林防火行政首長負責制，加強防火隊伍機構和能力建設，完善防火應急預案，強化隱患排查和火源管控，努力減少重特大森林火災的發生。認真貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》，重點加強林業有害生物防控體系建設，加大松材線蟲病、美國白蛾等林業有害生物防治力度，遏制林業有害生物多發頻發態勢，最大限度減少森林資源損失。

（六）科學考評，建立森林資源保護責任終身追究制度。按照中央抓緊建立生態文明制度的總體部署，建立完善森林資源保護制度，約束隨意作為和沖動蠻干行為。進一步建立健全森林和野生動植物資源資產產權制度和林地、濕地用途管制制度，編制資產負債表，建立和實行地方政府主要負責人自然資源資產離任審計制度。完善林業政績考核機制，縣級以上人民政府應建立生態文明建設目標責任制，將森林覆蓋率、森林蓄積量、森林質量、林地保有量、濕地保有量、物種保護等指標列入考核范圍，并加大考評權重。建立森林資源保護責任追究制度，對行政不作為、亂作為等問題，堅決倒查問責，并終身追究責任。嚴肅處理違法審批、越權審批等違法行政行為。對損害破壞森林資源的責任人員嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。