韓國城市生活垃圾從量收費模式及對中國的啟示
——基于KDIS-WBI-CAG政策論壇的調(diào)研分析

國家行政學院經(jīng)濟學教研部 梁 潔 張孝德

韓國城市生活垃圾從量收費模式及對中國的啟示
——基于KDIS-WBI-CAG政策論壇的調(diào)研分析

國家行政學院經(jīng)濟學教研部 梁 潔 張孝德

2014年6月23～28日，筆者在韓國首爾參加了由韓國開發(fā)研究院公共政策與管理學院、世界銀行以及國家行政學院共同舉辦的政策論壇，此次論壇的主題是社會經(jīng)濟發(fā)展：環(huán)境、能源與城鎮(zhèn)化。論壇期間通過實地調(diào)研、學術(shù)交流等活動，針對韓國城市生活垃圾收費制度體系進行了深入剖析，深覺其經(jīng)過多年探索并已成為世界典范的從量收費模式，對中國解決日益嚴重的城市生活垃圾問題提供了制度范式與治理路徑，值得借鑒和學習。

一、韓國城市生活垃圾從量收費模式剖析

1995年，韓國人均GDP首超1萬美元，躋身中等發(fā)達國家行列，經(jīng)濟的高速發(fā)展和國民生活水平的提高，使城市生活垃圾迅速增長，給國土面積狹小的韓國帶來了極大的挑戰(zhàn)。為了減少垃圾存量，保護國土環(huán)境，韓國政府建立了垃圾從量收費制度體系，通過嚴格垃圾分類、強制從量收費、強化監(jiān)督處罰的運作模式，加強城市生活垃圾治理，多年來已取得顯著成果。

(一)事前：嚴格垃圾分類。

垃圾分類回收符合循環(huán)經(jīng)濟的“減量化、再利用、再循環(huán)”(3R)原則，是可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。韓國政府自1993年開始實行垃圾分類制度，一方面，重視垃圾分類的宣傳和教育工作，將垃圾減量和分類處理的知識納入環(huán)保教育的基礎(chǔ)課程，通過中小學生“小手拉大手”的作用，提高整個社會的垃圾分類意識。同時，韓國的媒體、政府機關(guān)定時進行不間斷的垃圾分類宣傳，不斷提醒民眾關(guān)注垃圾分類。另一方面，推行標準細化的垃圾分類制度。在韓國，城市垃圾主要被分為四大類，分別包括可回收垃圾、食物垃圾、大型廢棄物品以及一般生活垃圾。可回收垃圾一般種類繁多，分別包括紙制品、罐類、瓶類、金屬、塑料、紡織品類以及各區(qū)域規(guī)定的其他可回收垃圾等(見表1)。為了便于民眾了解可回收垃圾具體項目，韓國政府專門制作淺顯易懂的彩色小冊子，按照類別詳盡地列舉出來，并且通過社區(qū)居委會發(fā)放到每位居民的手中。食物垃圾主要是指食品生產(chǎn)、流通、加工、處理過程中所產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品垃圾和餐后剩下的食品垃圾。大型廢棄物品是指超過標準垃圾袋最大尺寸，如大型的家具、家用電器等不可回收垃圾。一般生活垃圾是指除了以上三種垃圾之外的不可回收垃圾。韓國精細的垃圾分類工作不僅為垃圾分類收費奠定了良好的基礎(chǔ)，更是堪稱世界垃圾分類的典范。

表1韓國可回收垃圾分類項目表

續(xù)表

資料來源：Kwang yim Kim, Yoon Jung Kim.Volume-based Waste Fee System in Korea[R]. Korea：Korea Development Institute (KDI) School of Public Policy and Management,2012:67.

(二)事中：強制從量收費。

按照國際經(jīng)驗，垃圾收費標準主要分為定額和定量(從量)兩大類。其中定額收費包括按戶單一費率征收、按地區(qū)垃圾量征收單一費率；定量收費包括依標準垃圾桶數(shù)征收、按重量征收和按垃圾袋征收等方式。1995年，韓國政府采用按垃圾袋征收的從量收費方式，垃圾袋的收費中包含了垃圾收集、運輸、處理成本以及垃圾袋的制作成本等，收費模式具有幾大特點。

首先，收費標準分類化、地區(qū)化。收費標準分類化主要是指針對不同種類的垃圾，采用不同的收費標準。可回收垃圾一般不收費，只需將垃圾放置在指定地點。大型廢棄物首先要上報附近的街道辦事處，由工作人員上門檢查，貼上標簽，并根據(jù)體積大小收取一定費用才可丟棄。食物垃圾和一般生活垃圾要使用垃圾袋進行收集，其中食物垃圾必須使用可降解的垃圾袋。對于不可回收的一般生活垃圾，設(shè)計了從5升到100升不同容量和價格的垃圾袋供居民選擇。收費標準區(qū)域化表現(xiàn)在兩個方面，一方面，不同區(qū)域采用不同的收費標準，由各地政府視具體情況而定，因此各地計量垃圾袋的價格和大小都有所不同。另一方面，不同區(qū)域采用不同顏色的垃圾袋，防止居民到其他區(qū)域亂扔垃圾，逃避責任。

其次，收費時間固定化，限時定點進行垃圾回收。在韓國，每個社區(qū)針對不同種類的垃圾實行定點定時回收制度，考慮到會影響市容市貌，原則上是不允許周末和白天扔垃圾的。例如，有的社區(qū)生活垃圾和食物垃圾是在每周一到周五凌晨3點至5點進行回收的，如果是周末，就只能留到周一早晨再做處理，有效地保證了城市的環(huán)境衛(wèi)生。

最后，收費形式現(xiàn)金化，直接刺激民眾減少污染成本。在韓國，刷卡消費非常方便，幾乎在任何店鋪、以任何金額購買任何商品都可以刷卡，唯獨一般垃圾袋是不能刷卡的，必須使用現(xiàn)金。而一般家庭每個月至少要花費2500韓元購買垃圾袋，這筆不小的開支使用現(xiàn)金收費，可以讓民眾真切地感受到自己所承擔的垃圾成本，進一步強化環(huán)保意識。

從量收費制度的核心在于給予排放者經(jīng)濟上的負擔，增加排污成本從而減少垃圾排放量。自實施垃圾從量收費制度以來，韓國的垃圾排放量從1995年的15 397噸/天減少到2006年的11 420噸/天，減量率達到了25.8%；垃圾的再利用率由1994年的3159噸/天，提高到2006年的7346噸/天，資源化率達到了64.3%，*北京市市政市容管理委員會垃圾處理考察團：《韓國首爾市垃圾處理的啟示與思考》，載于《城市管理與科技》2009年第3期，第73頁。產(chǎn)生了明顯的效果。

(三)事后：強化監(jiān)督處罰。

為了保證垃圾分類和收費制度能夠有效實施，防止違法投放和焚燒垃圾，韓國政府強化了后期的監(jiān)督，加大了處罰力度。一方面，從2000年開始建立了違法投放舉報獎金制度，各地政府酌情給予垃圾違法投放的舉報人一定的獎金，鼓勵居民揭發(fā)違法投放行為。實施三年后，居民舉報高達59 000個，懲罰金額高達26億多韓元，支付舉報金11億多韓元。*陳浩、樸光玄：《韓國城市生活垃圾管理制度探析》，載于《當代世界》2010年第11期，第58頁。同時，政府也通過安裝攝像監(jiān)控設(shè)施來進行監(jiān)督，有效地減少了垃圾違法投放行為。另一方面，政府設(shè)定了高額的處罰力度。依據(jù)1995年的法規(guī)，對于不按規(guī)定投放垃圾，以及不使用收費垃圾袋的，處以100萬韓元(折合人民幣6000多元)的罰款。對于垃圾不分類的，罰款金額隨次數(shù)增多而遞增。例如：第一次將一般垃圾和食物垃圾不分類投放時會罰款5萬韓元，第二次就罰10萬韓元，第三次時就要罰20萬韓元了。全方位的監(jiān)督以及高額的罰款保證了垃圾分類及收費的有效運行。

二、韓國城市生活垃圾從量收費模式對中國的啟示

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的大力推進，中國城市人口迅速膨脹，城市生活垃圾問題也日益凸顯，2012年中國城市生活垃圾的清運量達到了1.7億噸。同時，受垃圾處理的歷史、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和居民認識等因素制約，中國城市生活垃圾治理水平較低，垃圾分類形同虛設(shè)、收費制度還是口號，應當借鑒韓國的成功經(jīng)驗。

第一，加強源頭治理，細化垃圾分類標準。垃圾分類是垃圾能否得到有效治理的前提和首要條件，目前，中國城市生活垃圾分類標準較粗，僅分為廚余、可回收和不可回收垃圾，且垃圾分類形同虛設(shè)，大部分居民并不按照既有的分類進行垃圾投放，因此，應借鑒韓國的分類經(jīng)驗，大類粗分、小類細分，建立細致完善的垃圾分類標準。

第二，實施從量收費，制定合理征收標準。韓國垃圾收費經(jīng)驗表明從量收費更能從源頭上促進垃圾減量，同時經(jīng)研究證明，垃圾收費額每提高1%，生活垃圾排放量可降低0.15%左右。因此，中國不僅要盡快實施垃圾從量收費制度，更要制定合理的征收標準，只有當征收標準或單價足以影響排放者的消費支出時，才能促進排放者源頭減量。

第三，健全法律法規(guī)，加強政策的執(zhí)行力度和違法處罰力度。從國家到地方，韓國垃圾處理的法律法規(guī)較為完善，且條文規(guī)定細，操作性強。2012年北京市實施了《北京市生活垃圾管理條例》是將生活垃圾治理納入法治軌道的一個進步，但是仍需在全國范圍內(nèi)健全垃圾處理的法律法規(guī)，并保證執(zhí)行到位，加大違法處罰的力度。

第四，強化宣傳教育，提升市民垃圾分類收費意識。政府應借鑒韓國的經(jīng)驗，加大宣傳教育力度，可以借助媒體的力量，及時進行垃圾分類的宣傳；利用學校教育，將垃圾分類等知識納入基礎(chǔ)課程，從學生抓起；通過開展培訓、環(huán)保論壇、科普月、建立垃圾分類博物館等活動，營造濃厚的環(huán)保氛圍，提升市民環(huán)保意識。