二十萬法官大過濾：精英化改革大幕拉開

趙蕾+任重遠(yuǎn)

“法官確實(shí)不需要很多，是因?yàn)槲覀儧]搞清楚法官是做什么的，‘護(hù)士和‘醫(yī)生的職能是搞混的。法官要精英化，哪有這么多精英啊？”

可預(yù)見的是，改革后被保留下來的法官，收入將會(huì)高于普通公務(wù)員，但據(jù)記者了解，現(xiàn)階段大幅度加薪的難度比較大。

“很多中青年法官，現(xiàn)在擔(dān)心得不得了。很多高級(jí)法官都要留下來了，包括一些原來不辦案的。原來‘開刀的現(xiàn)在要去當(dāng)‘護(hù)士。問題是，不少‘護(hù)士比‘醫(yī)生的水平高。”

中國(guó)19.88萬法官迎來六十年來最重大的變革。

他們中相當(dāng)一部分人將不再是法官，未來或轉(zhuǎn)任法官助理，或從事跟審判無關(guān)的工作。留下來的法官，將按照精英化的目標(biāo)鍛造，享有獨(dú)立的審判權(quán)，享受更高的待遇，并受到一套獨(dú)立的選拔和懲戒機(jī)制的約束。未來的中國(guó)法官，將有可能變得奇貨可居、“高高在上”。

7月12日，上海市第一個(gè)啟動(dòng)這項(xiàng)改革。官方發(fā)布的信息顯示，改革后的上海各級(jí)法院中，法官占所在法院人員總數(shù)的33%。其余67%的人員為司法輔助人員和行政人員，皆為法官服務(wù)。

這是中國(guó)第一次專為法官設(shè)定相對(duì)固定的人數(shù)，是邁向法官精英化的第一步。之前法官的數(shù)額由政法專項(xiàng)編制框定，法官更多被視為黨政機(jī)關(guān)人員管理。

上海啟動(dòng)改革的三天前，最高法院第四個(gè)五年改革綱要出爐。值得玩味的是，和上海方案一樣，“四五”綱要的全文沒有公布，只見解讀文章。這在綱要?dú)v史上還是第一次。連同之前中央關(guān)于司法改革的框架意見，司法改革的三個(gè)重要文件都不見全文。改革的敏感可窺見一二。

“二五”和“三五”改革清單中，曾經(jīng)要求確定法官員額、建立法官遴選和懲戒制度。“四五”綱要走得更遠(yuǎn)，首次提出員額制，首次要求在省一級(jí)設(shè)立遴選委員會(huì)、懲戒委員會(huì)。綱要還明確廢除了“沒有實(shí)際效果的考評(píng)指標(biāo)和措施”，取消“違反司法規(guī)律的排名排序做法”。改革方案試圖還審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁決權(quán)的本來面目。

經(jīng)歷了司法大眾化和精英化的多年拉扯之后，司法改革重新回到“以法官為中心，以審判為重心”的路上。

哪有那么多精英

上海方案提供了具體操作的樣板。十八屆三中全會(huì)以后，上海被中央定為司法改革試點(diǎn)地區(qū)。廣東、湖北、吉林、青海、海南也在試點(diǎn)之列。6月中旬，上海市政法委主導(dǎo)下做出的司改方案率先獲得中央政法委通過。

據(jù)記者了解，其它五個(gè)省份的試點(diǎn)方案還在修改。

由于上海方案全文不詳，法官占33%是多還是少、被裁掉的法官何去何從、留下來的法官權(quán)責(zé)待遇如何、今后法官如何選任，成為不久前法律界廣泛談?wù)摰脑掝}。

“法官確實(shí)不需要很多，是因?yàn)槲覀儧]搞清楚法官是做什么的，‘護(hù)士和‘醫(yī)生的職能是搞混的。”華東政法大學(xué)教授游偉對(duì)記者說。他曾經(jīng)在上海市第一中級(jí)法院擔(dān)任副院長(zhǎng)。“上海目前基層法院的法官約占50%，中高級(jí)法院略高，能達(dá)到70%以上。改革后，將有三分之一的法官被裁掉。”

相比轄區(qū)集中、層級(jí)簡(jiǎn)單的直轄市，其他試點(diǎn)省份情況更復(fù)雜。比如，給各級(jí)法院所定的法官員額比例有所不同。某省曾有動(dòng)議提出，高院、中院和基層法院的法官員額，分別按照不低于中央政法專項(xiàng)編制的40%、40%、45%的比例核定。

該省中央政法專項(xiàng)編制目前在崗的法官有八千多人，以保留40%計(jì)算，改革后可能保留五千人。換句話說，該省將有超過三千個(gè)法官退出法官之列。

一位接近該省政法委的人士向記者透露，按照40%的標(biāo)準(zhǔn)，該省高院最多只保留200名法官，省政法委希望本次選任的法官人數(shù)控制在150人。另外一個(gè)在圈內(nèi)流傳但未經(jīng)證實(shí)的消息是，某省的試點(diǎn)方案之前被高層否決，其中很重要的原因是，法官定的太多，達(dá)到50%左右。

“四五”綱要提到的確定法官員額的幾大因素是：法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量，結(jié)合法院的審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件。綱要同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要完善法官員額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，優(yōu)先保障審判部門工作需要。這意味著員額并非一成不變。

據(jù)記者了解，上海方案中的33%比例，考慮到了轄區(qū)常住人口、案件總量和一線法官人數(shù)等因素，然后再按法院人員總數(shù)來測(cè)算。

游偉告訴記者，上海方案首先獲得肯定，據(jù)說就是因?yàn)椤案訃?yán)格”。“要提高法官待遇，這么多沒辦法。法官要精英化，哪有這么多精英啊？”

一群參差不齊的人

在將近20萬法官中遴選出精英，這是自1949年以來首次對(duì)法官群體的整理、甄別。

“我們遇到最大的問題是，這是一群參差不齊的人。”一位參與試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)的人士告訴記者。

目前全國(guó)19.88萬法官中，有多少真正在審案判案？這個(gè)看似有邏輯錯(cuò)誤的問題，卻是此輪改革的現(xiàn)實(shí)前提。沒有人知道準(zhǔn)確答案。

中國(guó)的法院系統(tǒng)內(nèi)，拿到審判職稱意味著就是法官。而有審判職稱者，未必都在審案判案。早年有的法院連后勤部門人員甚至廚師，都有審判職稱，都可稱為法官。

“有的碩士生博士生進(jìn)來，到研究室，政治部管人事，或者讓你去辦公室寫材料，到了一定年限，就可以考助理審判員，考上了，但不辦案。有的級(jí)別上去，處長(zhǎng)呢，就是審判員。有些在綜合部門的高級(jí)法官?gòu)膩頉]辦過案子。這就導(dǎo)致整個(gè)法院里面，有審判員職稱（法官）的非常多。”游偉說。

在審判崗位上的人員，往往沒有嚴(yán)格的界限。案件多忙不過來時(shí)，有的書記員也審判案件。審判員水平同樣良莠不齊，基層法院有相當(dāng)部分審判員沒有法科教育背景。“有的院庭長(zhǎng)說了，取消案件審批當(dāng)然是對(duì)的，但是如果沒有我們把關(guān)案件質(zhì)量，出的問題會(huì)更多。”

如此復(fù)雜的法官存量給精英化改革帶來極大困難。“延長(zhǎng)退休年齡是個(gè)正確的方向，但是如果現(xiàn)在延長(zhǎng)，有可能使那些不合格的法官在位置上待的時(shí)間更長(zhǎng)，年輕的辦案骨干上不去。”一位參與“四五”綱要前期討論的某省高院研究人員說。

據(jù)記者了解，多地均提出了延遲退休的建議。比如在上海，基層女法官可延長(zhǎng)5年到60周歲退休，專職辦案的二級(jí)法官可延長(zhǎng)到62歲，一級(jí)法官可再多加一年到63歲。有個(gè)別試點(diǎn)省提出可延長(zhǎng)到65歲。

不是所有法官都可以延遲退休，有的省要求得到新設(shè)立的法官遴選委員會(huì)的確認(rèn)，總的來看，越資深的法官越有機(jī)會(huì)。

在更多人關(guān)心的薪酬問題上，記者了解到，各地的思路都比較抽象，對(duì)于法官單獨(dú)職務(wù)序列薪酬，還要會(huì)同相關(guān)部門“另行制定”。在過渡期的做法基本是相似的，法官的收入大概是兩大塊：現(xiàn)行工資收入+崗位津貼。崗位津貼是最大的變數(shù)，同樣要等“另行制定”。

但可預(yù)見的是，改革后被保留下來的法官，收入將會(huì)高于普通公務(wù)員，主審法官薪酬更高。游偉說，雖然給法官高薪在法律界沒什么爭(zhēng)議，但決策層要考慮許多因素，比如以目前法官的整體素質(zhì)和法院的社會(huì)形象，一下子加太多很難獲得認(rèn)可。他曾聽說上海提出加薪50%的設(shè)想，后來逐漸打折扣。

游偉還告訴記者，在上海，基層法官的收入比中高級(jí)法院還高。他認(rèn)為，改革后，總體只能加，最大的受益者應(yīng)該是中高級(jí)法院的法官。

各地都為改革設(shè)置了過渡期，上海已明確是3到5年，有的省定了5年。

誰能進(jìn)入33%？

“總的來看是符合司法規(guī)律的，現(xiàn)在法官隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，精英制是趨勢(shì)，大家也都看得到。”大部分接受采訪的法官都向記者表達(dá)了類似看法。

具體到改革帶來的短期變化和個(gè)人前景，有人表示擔(dān)憂。

“很多中青年法官，沒到高級(jí)的，現(xiàn)在擔(dān)心得不得了。”游偉說，“基層法院上五十歲的很多是高級(jí)法官，控制在33%，意味著很多高級(jí)法官都要留下來了，包括一些原來不辦案的。原來‘開刀的現(xiàn)在要去當(dāng)‘護(hù)士。問題是，不少‘護(hù)士比‘醫(yī)生的水平高。他們學(xué)歷高，能力也強(qiáng)。肯定有人要被犧牲。”

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的青年業(yè)務(wù)骨干擔(dān)心，如果當(dāng)?shù)匾步梃b上海方案實(shí)行的33%的法官員額制度，自己未必能夠競(jìng)爭(zhēng)過那些行政級(jí)別上占優(yōu)的領(lǐng)導(dǎo)，將被擋在主審法官的門外。

廣東省高級(jí)法院的法官陳建告訴記者，“法院內(nèi)部的傳統(tǒng)就是論資排輩”。

“院庭長(zhǎng)一般肯定不受沖擊的，但我們70后、80后的人就很難說。其實(shí)現(xiàn)在在珠三角地區(qū)，百分之七八十的案子都是我們這批人在干。這在基層和中院特別明顯，七五年到八三年間的業(yè)務(wù)骨干非常多。”

他簡(jiǎn)單算了一下，廣東高院目前的中央政法編制有650多個(gè)，其中有法官資格的人300多。如果也按三分之一的比例留任，大概要刷掉三分之一。主審法官的比例雖然還沒確定，但估計(jì)在10%左右，最多不會(huì)超過15%。光是庭長(zhǎng)等處級(jí)干部的數(shù)量已經(jīng)超過這一比例。

“像宣傳處這些綜合口的領(lǐng)導(dǎo)，有些也是業(yè)務(wù)庭出去的，還保留著法官資格。包括這些部門的副職如果要回來，一個(gè)副處級(jí)，我想領(lǐng)導(dǎo)一般也會(huì)考慮，給個(gè)主審沒問題的。年輕人機(jī)會(huì)就很少。”

“80后”的陳建到法院工作也已超過十年，晉升評(píng)級(jí)等一直非常順利，對(duì)自己前途原本也很看好。現(xiàn)在，除了能否擠進(jìn)主審行列，他還擔(dān)心員額制會(huì)壓縮晉升機(jī)會(huì)。

在陳建看來，當(dāng)前法官的素質(zhì)參差不齊，尤其是老的那些很多受的教育和培訓(xùn)都不夠，推行員額制必須考慮到一代人的消化問題，否則精英化實(shí)現(xiàn)不了，倒會(huì)把一些年輕的業(yè)務(wù)骨干擠出法官隊(duì)伍。

許多地方都提出，從優(yōu)秀的律師，或者有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等職業(yè)人才中選拔或調(diào)任法官。但這在目前看來不容易實(shí)現(xiàn)。

“上海其實(shí)早就從學(xué)校選拔專家學(xué)者到法院，有十年以上。但主要是帶“長(zhǎng)”的，尤其是副職。如果按普通法官遴選程序，讓專家被考核，沒人愿意去的。再說專家學(xué)者也不能一下子當(dāng)法官的，沒辦過案子怎么辦，要不要實(shí)習(xí)期，都要考慮。”游偉說。從律師中選拔同樣困難，單看薪酬，“怎么加都趕不上律師收入”。

將來的出路

結(jié)合“四五”方案和官方解讀等信息，未來法官來源已經(jīng)很明確：法官主要從法官助理中擇優(yōu)選任，先進(jìn)入基層法院；上級(jí)法院再?gòu)南录?jí)法院擇優(yōu)遴選法官。

對(duì)于法院里的年輕人們來講，改革后通往法官的道路將變窄，且更長(zhǎng)。

在上海，未來法官助理任職時(shí)限滿五年，符合條件可選升為法官；四級(jí)至三級(jí)法官按期晉升，二級(jí)和一級(jí)法官擇優(yōu)選升，每晉升一級(jí)一般不少于4年。

無論是遴選還是晉升，都要求控制在員額限度內(nèi)。按照“四五”綱要，將建立預(yù)備法官人選庫，原則上只在法官缺額的情況下，啟動(dòng)補(bǔ)充選任法官的程序。

相比人才濟(jì)濟(jì)的上海，有試點(diǎn)省份還征求了助理審判員的意見，部分“符合條件者”也許有望趕上最后一趟車被選任為審判員，其余的可能只能保留法官身份轉(zhuǎn)任法官助理，或者去行政崗位。“符合條件”的書記員可轉(zhuǎn)任法官助理，其他的只能繼續(xù)從事書記員工作。從各地的情況來看，書記員工作將逐步統(tǒng)一由文職人員擔(dān)任，實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列，也意味著這個(gè)群體將來專事輔助工作，不再產(chǎn)生法官。

“我們很想知道符合條件指的是什么。”某試點(diǎn)省省高院法官吳文青說。吳文青四年前剛當(dāng)上助理審判員，曾是院里的辦案標(biāo)兵。他說，年輕人雖然原本是辦案主力，但這次改革基本可預(yù)見只能成為法官助理，他盼望接下來能有更細(xì)的實(shí)施方案。“年輕人不怕競(jìng)爭(zhēng)，也愿意等待，但需要有明確可預(yù)期的方向。”

但仍有不少青年法官表示，只要自己有機(jī)會(huì)進(jìn)入未來的法官通道，不會(huì)輕易離開法院。

北京市海淀區(qū)法院、廣東省佛山中院的幾位法官都告訴記者，自己所在單位的競(jìng)爭(zhēng)一直非常激烈。

據(jù)海淀法院法官趙明觀察，周圍的青年法官很少因?yàn)闀x升機(jī)會(huì)少而離開。全院五六百人，領(lǐng)導(dǎo)崗就那么幾個(gè)，這些一開始就知道了。大家之所以還愿意來，主要因?yàn)樵诜ㄔ汗ぷ魃鐣?huì)地位相對(duì)較高，工作也讓人感到有意義。

（應(yīng)受訪者要求，陳建、吳文青、趙明為化名）

（摘自《南方周末》）